【摘 要】在全老健康、全民参与和全面保障的框架下，惠阳保姆13825404095中国特色养老服务体系建设取得了显著成效，但依然存在医养结合模式区域发展不均衡、智慧养老数据库建设属地性明显、强势地方政府影响社会力量发挥作用、社会力量参与服务供给“软件”缺失、城市养老服务忽视系统融合、农村养老服务供给精准化不足等问题。党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升到国家战略高度，中国特色养老服务体系需在“全龄健康 连续管理”“全民参与 多元共治”和“全面保障 精准配需”的新时代框架下提质升级，以确保“十四五”时期中国特色养老服务体系初步建立；从而力争到2035年，中国特色养老服务体系基本成熟，与综合连续的国民健康服务体系有效衔接，医养深度结合、功能普遍完善、规模广度覆盖、城乡全部可及的养老服务体系制度安排更加科学有效。
【关键词】积极老龄化；积极应对人口老龄化国家战略；中国特色养老服务体系；“十四五”规划
近年来，随着社会老龄化程度日渐加深，学界关于老龄化问题的研究也逐渐深入，主要围绕身心健康状况、社会参与程度等方面展开，取得了较为丰富的研究成果。在此基础上，“十四五”时期如何推进中国特色养老服务体系的建立成为了一个有意义的议题，从“积极老龄化”到“积极应对人口老龄化”国家战略的转变可以成为一个研究切入点。
一、积极老龄化：中国特色养老服务体系建设的逻辑起点
长期以来，老龄化被视为社会不可避免的衰减和退化，部分公众倾向于以消极的视角看待老龄化。但老龄化并不是一个简单的生理变化现象，其随着历史环境、社会转型而建构出不同的内涵[1]。在通往福利国家的进程中，西方社会在“实施积极的社会政策”价值取向下，对老龄化现象逐渐改观，成功老龄化、生产性老龄化、健康老龄化等理论概念被相继提出。其中，以健康老龄化为核心概念的政策框架要求为老年人提供良好的健康和社会服务，保持老年人身体、心理机能健康[2],在一定程度上修正了此前老龄化观念的片面性和主观性。但这一理论依然存在对老龄化消极悲观的假设，直到积极老龄化理论的提出，人们对老龄化的态度才真正由消极转为积极。
（一）积极老龄化理论的提出与核心框架
1997年，在西方七国丹佛会议上，积极老龄化概念被首次提出。1999年，欧盟召开主题为“积极老龄化”的国际会议，从理论上探讨老龄化问题及解决的可能性。2002年1月，世界卫生组织健康发展中心正式出版《积极老龄化：从论证到行动》一书，充分阐释了积极老龄化的理论概念和基本内涵。同年4月，世界卫生组织正式公布《积极老龄化：政策框架》研究报告，自此积极老龄化理论成为全球应对老龄化问题的新理论、新政策框架和新发展思路[3]。
积极老龄化理论以《联合国老年人原则》为指导，在坚持“独立、参与、照料、自我实现和尊严”五项原则基础上，综合考虑各种影响因素，世界卫生组织最终提出其理论框架，包括三维支柱：健康、参与和保障。健康是指老年人应当享有高质量健康生活的老年期愿景，国家和社会需要开展持续的健康教育，推广健康行为，满足老年人多层次的健康需求；参与是指老年人是社会的财富而不是负担，国家和社会应根据老年人的能力、需求和喜好，创设吸引、接纳老年人积极参与的社会环境，老年人也要正视自身的社会价值，积极参与社会化活动，化被动为主动；保障是指国家、市场、社会、家庭多方主体不断夯实养老保障和服务体系，满足老年人需求，保障老年人的基本权利和生活尊严。
（二）积极老龄化理论框架下中国特色养老服务体系建设的发端
1982年，中国政府接受联合国邀请参加第一届老龄问题世界大会。1983年，国务院正式成立“中国老龄问题全国委员会”,标志着老龄事业被纳入国家视野。21世纪中国进入老龄化社会，老年服务保障需求快速增长、家庭照顾功能逐渐弱化、政府养老财政负担沉重等问题开始显现，党和政府陆续出台了一系列政策文件，开启了建设中国特色养老服务体系的渐进式征程。
在健康支柱方面，民政部、财政部等11个部门联合发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号）,首次提出将老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，将社区卫生服务机构开展的为老服务纳入所在区域卫生事业发展规划。
在参与支柱方面，中共中央、国务院颁布了《关于加强老龄工作的决定》（中发[2000]13号）,提出“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”,并强调社区在老龄事业发展中的积极作用，要求进一步完善社区为老年人参与社会生活的服务功能，加快形成设施齐全、功能完备、管理规范的社区老年服务体系。
在保障支柱方面，国务院发布了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》（国发[2001]26号）,首次将老龄事业纳入政府规划，从经济供养、医疗保健、照料服务、精神文化、权益保障等方面系统阐释了老龄保障工作发展的任务和措施，保障老年人权益。
这一时期，党和政府虽然开始意识到老龄工作的重要性，但全社会对老龄化的认识还比较浅显，健康观念欠缺。中国特色养老服务体系建设刚刚起步，政府主要为“三无”“五保”、失能、失智等特殊老年人群体提供兜底保障，以保障基本生活的经济给付为主要措施，以养老院为主要照护机构，但养老服务体系并未覆盖到全体老年人，属于补缺型福利[4]。国家虽然引入了西方积极老龄化理论框架推行了一系列政策举措，但还存在健康观念不足、参与意识不够、保障覆盖刚刚起步等问题。
二、积极应对人口老龄化：中国特色养老服务体系建设的创新举措
2000年以后，中国老龄化程度不断加深且速度加快，在此背景下，“积极应对人口老龄化”的提出为中国特色养老服务体系建设提供了思想基础。
（一）积极应对人口老龄化的提出与思想基础
2006年3月，“十一五”规划中首次提出并部署了“积极应对人口老龄化”的各项举措，提出要“实施爱心护理工程，加强养老服务、医疗救助、家庭病床等面向老年人的服务设施建设”。同年12月，中共中央又以“积极应对人口老龄化”为主题，颁布了“构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系”相关文件。2011年的“十二五”规划和2016年的“十三五”规划多次使用“积极应对人口老龄化”章节标题，指明了国家对于养老服务体系建设的政策支持方向。由此可见，“积极应对人口老龄化”一词已被广泛使用。这一概念有三层含义：一是从词语本身来看，“积极”有“全力以赴”“锐意进取”之意，需要成效而非表面改革，带有对老龄事业的高水平要求；而“应对”有主动、切实可行的含义，带有理念转化为实践的动力机制，符合乐观的制度自信。二是从理论创新来看，“积极应对人口老龄化”虽与“积极老龄化”仅差四字，却展现了我国吸收世界先进文化、善于将国际先进理论成果与中国改革创新实践相联系的理论自信。三是从实践要求来看，积极应对人口老龄化是中国特色社会主义道路的重要组成部分和具体体现。因此，积极应对人口老龄化的提出，拥有思想理论基础和实践经验，其根源在于建设中国特色社会主义的目标。
（二）积极应对人口老龄化的核心要义与三维框架
“积极应对人口老龄化”把“人口”凸显出来，其内涵包括应对个体老龄化和应对群体老龄化，是对“积极老龄化”的理论创新。回顾2006年以来的改革实践，不难发现其理论被赋予“健康、参与和保障”的核心要义，也更符合中国老龄事业渐进式改革的特色。
首先，全老健康。积极应对人口老龄化突破单一的生命历程理论支撑，将关注对象由部分老年人转向全体老年人，以更包容的政策环境为全体老年人提供维护其身心健康的政策体系。其次，全民参与。积极应对人口老龄化倡导全社会主体共同参与，各级政府做好发展规划，积极拓展社会多方合作，倡导代际和谐并存，将促进个体老年人社会参与转向促进全社会公民对老龄社会的参与，构建养老、敬老、孝老的政策体系与社会环境、实现老龄政策与社会政策的有效衔接。再次，全面保障。积极应对人口老龄化立足中国视角，从中国大多数贫困老年人的境遇出发，实现以权利为基础转向以“需求—权利”结合为基础的保障和赋能，在满足老年群体特殊需求的同时，将覆盖部分老年人的保障转向覆盖全体老年人享有的经济保障、服务保障、健康保障和精神保障。
三、积极应对人口老龄化理论框架下中国特色养老服务体系建设的总体推进与存在问题
在积极应对人口老龄化理论框架下，中国特色养老服务体系建设从雏形期进入板块合理布局期。2006年，全国老龄委办公室等10个部门发布《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]6号）,第一次以独立文件形式倡导发展养老服务业，提出逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，大力发展社会养老服务机构，鼓励发展居家养老服务业务等。2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划纲要》（国发[2011]28号）和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》（国办发[2011]60号）相继出台，将加强社会养老服务体系建设作为应对人口老龄化的一项长期战略任务，进一步明确了“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系板块架构。自党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央总揽全局，重视国家养老事业的发展，围绕如何积极应对人口老龄化及老龄化所带来的社会问题展开了一系列讨论[5],为在积极应对人口老龄化理论框架下建设养老服务体系提供了根本遵循和行动指南。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）,提出“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展”的发展目标，中国特色养老服务体系建设进入完善阶段。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发[2017]13号）为中国特色养老服务体系建设指明新的发展方向，养老服务体系不仅在居家、社区、机构三方面不断推进建设，在利用信息技术提升健康养老服务质量和效率上也有所突破。2019年国务院颁布《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）,细化养老服务业发展各个环节，将养老服务体系建设放在国家治理体系的格局中，在积极应对人口老龄化框架下不断推进养老服务治理能力现代化建设，探索新型养老模式。在“全老健康、全民参与、全面保障”的中国特色框架下，养老服务体系建设走出了一条中国特色积极应对人口老龄化的道路。
（一）积极应对人口老龄化理论框架下中国特色养老服务体系建设的现状
第一，在全老健康支柱下，老年人健康养老服务水平不断提升，智慧养老助力医养康养可及性提高。一方面，医养结合养老模式不断试点并铺开，养老机构、卫生机构以多种形式结合开展合作，持续改善老年人健康养老服务。另一方面，互联网、大数据等新兴信息技术促进了养老服务信息化水平的提升，涵盖老年人基本信息和养老服务需求信息的智慧养老信息数据库在地方逐步建立，保证老年人居家也可方便获取社会化服务。
第二，在全民参与支柱下，多方主体协同治理的养老服务供给格局初步形成，养老服务设施“硬件”不断增多。一方面，多方主体、全民参与的养老服务供给格局初步建立。“十三五”以来，中央和地方的养老服务政策法规支持并推进养老服务发展，社会力量不断充实，形成以政府为主体、社会力量为补充、充分发挥市场资源配置优势且全面开放的供给格局[6]。同时，《老年人权益保障法》多次修订，从法律制度层面保护了老年人社会参与、享有改革发展成果的权利。另一方面，养老服务设施布局规划合理配置，设施数量不断增多。截至2019年底，全国注册登记提供养老服务的机构和设施共计20.4万个，养老床位高达775.0万张，比上一年同期增长6.6%。社区养老照料机构和设施6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个，1普惠式服务体系基本形成。
第三，在全面保障支柱下，以居家为基础、社区为依托，机构充分发展的养老服务体系不断完善，以农村综合服务体、互助养老设施为网点的农村养老服务网络初见规模。一方面，国家财政专款专项支持开展居家和社区养老服务改革试点，大力提升养老服务质量。强化公办养老机构“兜底线、保基本”的保障作用，并大力发展民办养老机构，旨在打造高质量的为老服务供给体系。例如，上海市社区嵌入式养老服务模式的形成从根本上满足了老年人“在地养老”的合理诉求；广东省“管办分离”的机构养老服务改革促进了养老机构的充分发展。另一方面，农村养老服务覆盖水平不断提升。各地区积极探索多种农村新型养老模式，并不断推进农村养老服务网络的建立健全，大力提高农村集体大院和互助类养老服务设施的覆盖率。截至2019年底，农村综合服务体及互助养老设施已达12.4万个，服务设施覆盖率为59.3%,较2018年增长14%。1虽然农村养老服务设施覆盖率远远低于城市，但目前已初步建立了以农村综合服务体、互助养老设施为网点的农村养老服务网络。
（二）积极应对人口老龄化理论框架下中国特色养老服务体系建设面临的问题与挑战
第一，在全老健康支柱下，仍存在医养结合养老服务模式区域发展不均衡，智慧养老数据库建设属地性明显问题。一方面，各地区各具特色的医养结合模式积累了宝贵的经验，但总体上看，我国医养结合养老服务依然存在较为严重的区域发展不均衡问题，体现在两方面：一是由于缺乏统一规划和战略部署，现阶段医养结合实践以城市试点为主，受限于地区经济发展水平、养老、医疗资源储备程度，地方政府财政支持和社会力量参与程度也存在较大差异，导致试点城市之间、试点城市与未试点地区之间的医养结合实践存在严重的区域不平衡现象；二是由于我国经济社会发展具有“先城市后农村”的思维惯性，农村医养结合养老服务模式发展基本停留在初始状态。“六普”数据显示，农村人口老龄化的发展速度和程度已超过城市，劳动力外流导致传统家庭养老功能弱化，空巢、失能老人数量增多，推行农村老年人医养结合养老服务模式迫在眉睫。
另一方面，智慧养老信息平台建设缺乏统筹规划和顶层设计，基础数据库的建立和相关信息收集工作主要停留在地方，全国范围内的老年人健康信息普查及健康信息系统仍未建立，无法真正形成部门合力，实现智慧养老下健康养老资源整合的信息优势。
第二，在“全民参与”的号召下，强势主导的地方政府影响社会力量发挥作用，社会力量参与服务供给的“软件”匮乏。一方面，自2013年以来，党和政府陆续出台一系列社会化养老服务政策和发展规划，推动中国特色养老服务体系的建立和养老服务多元供给主体格局的形成。但不难发现，“井喷式”的养老法规和政策文件延续了中国多数政策文件的表达风格，以发展方向和价值取向阐述为主，缺乏具体的政策执行规划[7]。各级政府在提供养老服务过程中，很容易对政策文件进行模糊解读，导致政府责任的“缺位”或“越位”,社会力量无法享受政策红利而退居次要地位。
另一方面，养老服务体系建设过分关注“硬件”而忽视“软件”的配套建设。现阶段，我国养老服务人才数量（包括养老服务专业护理人员和管理人员）紧缺，专业化水平较低，流动性强且从业者缺乏稳定性和积极性。养老服务人才是社会力量参与养老服务供给的必备条件，是为老年人提供专业化照护服务的基础保障。而养老服务工作的社会认同度低、收入待遇低、工作压力大和面临风险高等问题没有得到有效解决，导致人力资源不足、后续乏力，社会力量难以参与养老服务。
第三，在全面保障支柱下，城市养老服务忽视系统融合，农村养老服务供给精准化不足。一方面，各地在推进社会化养老服务体系建设过程中掀起了以养老机构和养老床位数量增加为标志的“提标增量”建设热潮[8],汲取大量养老资源的养老机构获得较快发展，但老年人不愿入住；相反，承接绝大多数养老需求的社区却无法提供多样化服务，养老服务供需失调严重。政策导向过分关注养老服务的场所，单纯将多层次养老服务体系视为“居家”“社区”“机构”三种养老形式简单相加，模糊了各种形式的功能定位和相互间的内在联系，从而无法实现养老服务体系的融合与协调发展。
另一方面，农村养老服务供给缺乏精准性的问题依然存在，具体表现在两个方面：一是需求识别缺乏精准性。农村老年群体结构存在较大的复杂性和差异性，老年人不同的身体健康状况、经济基础和家庭状况带来养老服务需求的不同。现阶段我国农村养老服务未建立老年人基本信息库和养老服务精准甄别系统，“漫灌式”“一刀切”的供给模式无法使养老服务供需精准对接。二是内容缺乏精准性。农村提供的养老服务内容多停留在集体生活照料方面，内容单一且质量较差，慢性病患病率增加带来的医疗护理和健康照料需求仍然存在空白。农村老年人的实际养老服务需求无法被识别和满足，造成养老服务资源配置结构失调和供给数量不足。
四、积极应对人口老龄化国家战略：中国特色养老服务体系建设的规划远景
（一）积极应对人口老龄化国家战略的提出
2019年11月，中共中央、国务院颁布了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《规划》）,《规划》涉及近期、中期及远期的“应老”思想、原则及目标，以七个篇章、十七个章节提出了未来中国积极应对人口老龄化的具体做法，主要涵盖社会财富储备、劳动力有效供给、服务和产品供给体系、科技创新能力、为老的社会环境营造及保障措施等方面。《规划》在顶层设计的层面把养老事业发展放在国家发展的重要位置上，努力使经济发展成果惠及全体人民。
2020年新冠肺炎疫情在全球大流行。新冠肺炎疫情的短暂冲击很可能演变成持久性影响，将对全球经济社会发展带来中长期影响。在世界经济低迷、国际市场萎缩、国际环境发生深刻复杂变化的重要时期，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》,在“两个一百年”历史交汇点上，重点研究“十四五”规划问题并提出将“十四五”规划与2035年远景目标统筹考虑。会议提出的“实施积极应对人口老龄化国家战略”具有重大历史意义。
（二）积极应对人口老龄化国家战略的框架建构
作为国家积极应对人口老龄化的战略举措之一，中国特色养老服务体系建设需要与积极应对人口老龄化国家战略全谱系同步提质升级，实现“全龄健康 连续管理”“全民参与 多元共治”“全面保障 精准配需”的新时代战略框架建构。
首先，全龄健康 连续管理。老年人的健康状况与个体进入老年期前全生命周期的生活习惯、行为方式、身体状况等有直接关系。依托系统论视角树立全方位、全周期保障人民健康的理念，即为全体人民提供包括预防保健、疾病诊治、康复护理、健康促进等内容的综合连续健康服务体系，并建立统一完善的全民健康信息网络进行全生命周期的健康管理，在横向上提高全体公民的健康水平，纵向上提高个体进入老年期时的健康状况，为老年健康生活打牢基础。
其次，全民参与 多元共治。积极的社会参与是激发老龄社会活力、降低人口老龄化成本、提升老龄问题治理能力的关键。这不仅需要老年人正视自身社会价值，积极主动参与到社会生活中，更需要全体社会成员共同参与，打造共建共治共享的老年友好型社会，为提高老年人的社会参与水平提供政策支撑和社会环境。党和政府、社会、家庭、个人等各方主体加强沟通协作，发挥多元主体联动协调优势。巩固家庭养老传统，完善家庭支持政策，鼓励不同年龄群体参与养老互助，实现老龄社会的代际和谐。
再次，全面保障 精准配需。“以需求—权利相结合为基础的全面保障，意味着在保障内容方面不仅提供健康保障，还提供经济、服务、精神等方面的全方位保障。进一步讲，在全面保障支柱的基础上，养老服务体系建设需要向精准化、个性化、多层次方向发展。在现有养老服务设施基础上，提高服务水平和服务质量，为老年人提供精准化养老服务，实现供给需求有效对接。
（三）积极应对人口老龄化国家战略框架下中国特色养老服务体系建设的规划远景
第一，“十四五”时期，中国特色养老服务体系初步建立，医养结合、功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系基本建成。首先，在“全龄健康 连续管理”支柱下，实现医养资源的有机结合，打通医养信息的技术壁垒。一是统筹规划医养结合养老服务模式落地，以基本医养服务均等化为原则尽快实现医养结合全国推广，建立全国统一、分层多样的医养结合养老服务体系。实现所有医疗机构都能够为老年人开设绿色通道、所有养老机构都能够为入住老人提供医疗卫生服务的目标。二是依托互联网、大数据等新兴信息技术加强健康管理，打通横向纵向信息壁垒，建立全国规范统一、互联互通的智慧养老服务信息平台和基础数据库，同时开展健康动态监测，及时收集并更新老年相关健康数据，为健康评估和服务供需精准对接提供信息支撑。三是加大健康老龄化理念和健康科学知识的宣传力度，将健康教育纳入国民教育体系，增强全社会各年龄群体的健康生活意识，培养健康生活习惯。
其次，在“全民参与 多元共治”支柱下，推进党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的多主体参与格局初步形成。一是加强党委领导、政府主导，并引入社会力量参与养老服务供给，地方政府根据顶层设计因地制宜制定地方行动规划，在规划中明确政府与社会力量在养老服务中的责任分工，建立和优化政府与社会力量的伙伴关系，从资源投入方面积极支持社会力量发展。二是转变养老服务机构重设施轻质量的观念，加快培养养老护理人才队伍。建立养老护理人员培训制度，加强养老服务实训基地建设，完善培训培养体系。提高养老从业人员社会地位和薪酬待遇，吸引优秀人才投身养老服务业，提高养老服务质量和专业化水平。三是充分发挥家庭养老在养老服务中的基础性作用，加强家庭美德教育，树立良好家风，强化家庭责任，为老人提供养老服务的责任意识。四是发挥老年人自身主体性作用，引导老年人正视自身社会价值，树立终身发展理念，探索低龄老人为高龄老人提供养老服务的有效帮扶机制，使老年人能够继续为经济社会创造价值。
再次，在“全面保障 精准配需”支柱下，实现城乡老年人养老服务需求保障从补缺型向制度型转化，从单一模式向多层次、精准化推进。一是在城市中打破养老服务供给场所论桎梏，改变养老服务中政策和资源分配向机构养老倾斜的失调格局，加大对居家和社区养老服务建设的政策优惠和财政支持。明确居家、社区、机构三种养老模式的角色定位和相互联系，实现融合发展。二是在农村中推进以老年人聚集区的综合性养老机构为中心、以农村互助养老服务设施为网点的农村养老服务网络全面建设。建立以农村空巢、留守老年人为重点的定期探访制度，及时掌握老年人基本信息和养老服务需求，为农村老年人提供方便的生活照料、经济保障、医疗护理、精神文化关怀等全方位的养老服务，实现精准识别和有效供给。
第二，到2035年，中国特色养老服务体系基本成熟，与综合连续的国民健康服务体系能够有效衔接，使医养深度结合、功能普遍完善、规模广度覆盖、城乡全部可及的养老服务体系制度安排更加科学有效。首先，在“全龄健康 连续管理”支柱下，实现三大战略同步推进、医养资源的深度结合、全国信息互联互通。一是将积极应对人口老龄化战略与健康中国战略、乡村振兴战略同步推进，建立健全面向全部城乡居民包括预防、治疗、护理、康复、健康促进等内容的健康服务体系，并在基本健康服务基础上为有需要的公民提供个性化服务。二是在医养结合全面覆盖的基础上逐步扩大纳入基本医疗保险支付范围的医养结合服务项目，并加强服务人员专业化培训，提高医养康养服务质量。三是在全国统一、互联互通的智慧养老信息平台基本建成的基础上，继续建立健全健康数据管理和智能分析系统，动态分析老年人养老服务需求，为老年人提供个性化养老服务和精准化管理。针对老年群体的特殊性，加强老年常见病、慢性病的健康指导和综合干预，实现老年人群全生命周期健康管理。
其次，在“全民参与 多元共治”支柱下，推进党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的新时代老龄工作方针贯彻落实。一是发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用，根据老龄社会发展情况实时调整积极应对人口老龄化的方针政策，将养老服务事业纳入经济社会发展总体规划并随经济社会发展同步调整。二是强调政府在养老服务政策制定、建立机制等方面的主导作用，在明确划分事权责任基础上，加强政府与社会力量的合作，持续有针对性地出台相关配套政策，助力养老服务健康发展。三是继续推动养老服务专业人员培训制度建设，创新培养方案和培训计划，构建数量充足、质量优良的养老服务人力资源队伍。四是在弘扬家庭美德、引导家庭成员承担养老服务责任的同时，为家庭成员提供例如免费照护知识和技能培训的家庭养老辅助服务，制定支持子女赡养照顾老年人的政策措施，巩固并增强家庭养老功能。五是在构建敬老孝亲社会氛围、无障碍老年宜居环境、老有所为就业环境的基础上，充分发挥老年人积极性、主动性、创造性，使老年人实现自身价值，有尊严地生活。
再次，在“全面保障 精准配需”支柱下，承认老年人特殊需求和基本权利的同时，做出长期有效的养老服务制度性安排，实现需求与权利的有机结合。一是突出城市养老机构专业化优势，扶持引导养老机构聚焦失能失智老年人长期照护，配置护理型床位占比不低于80%,同时推动养老机构将养老服务延伸至居家社区，为家庭养老提供有力支撑。鼓励社会力量参与居家社区养老服务，丰富服务内容，提高服务便捷性，补齐居家社区养老服务短板，实现具备日间照料、文化娱乐、康复护理等综合服务功能的社区服务设施单位全覆盖。二是在实现农村养老服务网络全覆盖的基础上，加强农村养老服务能力建设，改善农村养老服务设施条件，实现大多数农村养老机构具备为失能老年人提供照护服务的设施条件，同时加强农村养老服务机构人员及家庭照护人员的培训，为农村老年人提供可及可获得的医养结合上门服务。
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