摘要：面对人口老龄化进程，安保顺家政13825404095北京市深入推进养老服务改革创新。通过加强区、街道、社区三级统筹力度，不断完善养老服务体系。通过优化居家、社区、机构、康养资源配置，全面提升养老服务供给能力。针对北京市养老服务面临的形势和存在的问题，需要从加强社会化参与、专业化人才队伍、智慧化服务手段和规范化监管方面入手，为北京市养老服务高质量发展提供支撑和保障。
关键词：老龄化 养老服务 居家养老 社区养老
党的二十大报告明确提出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。” 在人口老龄化的背景下，为了保证养老服务水平的长期可持续发展，北京市需在明确人口老龄化特征条件下，分析全市养老服务面临的形势及存在的问题，探索养老服务新模式，持续不断地提升养老服务能力与水平。
一、北京市人口老龄化发展趋势
从北京市人口老龄化的状况看，近十多年来，老龄人口数量和占比发生变化。2010年，北京市60岁及以上老年人口数量为246万人，在全市常住总人口中的占比为12.5%。到2022年底，北京市共有常住老年人口约465万人，占全市常住总人口的21.3%。北京市已经迈入中度老龄化社会，并呈现加速趋势。依据北京市统计局公布的数据，北京市人口在年龄结构上呈现出两个显著变化。
一是，伴随着全市常住人口总量的持续下降，60岁以上老年人口数量持续上升，且在常住人口总量中的比重持续增加。从2020年至2022年三年间，北京市常住人口总量分别为2189.0万人、2188.6万人和2184.3万人。同一时间段，北京市60岁及以上常住老年人口分别为429万人、442万人和465.1万人，分别占全市常住总人口的比重为19.6%、20.2%和21.3%。
二是，全市80岁以上的高龄老年人数量持续增加。在2000年，北京市80岁以上高龄老年人数量为13.3万人，占全市常住总人口的比重为1%。2010年，北京市高龄老年人口数量达到30.2万人，占全市常住人口总量的1.5%。2020年，全市高龄老年人口规模达到63.4万人，占全市人口比重的2.9%。从2020年到2022年，北京市80岁以上高龄老年人的数量继续逐步增加。2020年，北京市80岁以上高龄老年人数量为63.4万人，2021年这一数据为65.9万人，到2022年，北京高龄老年人的规模增长到67.3万人，在北京市常住总人口中的占比达到3.1%。从这一数据变化来看，北京市高龄老年人口的绝对规模持续扩大，在常住总人口中的比重也呈现持续增长的趋势。
二、北京市养老服务工作现状
面对严峻的人口老龄化形势，对标国家标准，北京市坚持首都特色、首善标准，在重点围绕“兜底线、保基本”的基本养老公共服务基础上，全面强化构建完善市场化、社会化养老服务供给体系，满足老年人多层次、多样化、品质化养老服务需求。
（一）加强顶层设计，完善养老服务体系统筹布局
着眼保基本、广覆盖、可持续，推动居家、社区、机构养老相协调，保障老年人的基本生活和照料需要，2021年，北京市民政局、北京市规划和自然资源委员会印发《北京市养老服务专项规划（2021年-2035年）》（以下简称《规划》），《规划》明确了未来一段时期北京市养老服务基本发展方向和指导路径。
《规划》以北京市总体规划空间布局为基础，按照城市空间结构特征提出标准不同的养老服务设施配置。依据“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构特征，分区引导养老设施空间布局。在城市核心区，利用疏解腾退以及闲置空间，重点补齐街道与社区养老设施短板；在城市副中心，重点提高养老服务设施建设水平及服务保障能力；在城市功能拓展区特别是生态涵养区，要承接中心城区养老服务功能外溢，按照绿色发展理念建设健康养护等养老服务设施，结合区域养老服务需求加强基层养老服务设施建设。
2023年11月1日，北京市政府办公厅印发了《关于完善北京市养老服务体系的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，围绕加强养老服务体系统筹布局，北京市着眼保基本、广覆盖、可持续，推动居家、社区、机构养老相协调，保障老年人的基本生活和照料需要。全市按照“培育品牌化市场主体，构建就地居家和异地康养社区两种养老模式，实现老年人各类养老服务需求全面覆盖”的工作思路，着力发展居家养老服务，统筹推进居家、社区、机构养老服务。
《意见》明确了北京市养老服务体系的重点工作，提出要从优化居家养老服务供给体系、推动机构养老服务提质增效、建立精准服务主动响应机制、完善养老服务保障机制方面开展工作。一是，在优化居家社区养老服务供给体系方面，复制推广居家养老服务新模式，深化居家养老服务供给侧结构性改革，扩大普惠型居家养老服务供给。健全线上线下相结合、制餐助餐相配合的多元化、市场化可持续养老助餐服务体系。通过完善家庭适老化改造支持政策，支持康复辅助器具社区租赁服务等措施，加快推进无障碍环境建设。二是，在推动机构养老服务提质增效方面，强化公办养老机构托底保障作用，支持国有企业等各类市场主体平等承接公办养老服务设施运营管理。促进符合条件的街道乡镇养老照料中心转型升级为区域养老服务中心。大力发展社区嵌入式养老服务设施和机构，深化京津冀养老服务协同发展。三是，在建立精准服务主动响应机制方面，针对老年人养老服务供需信息不对称等问题，依托北京养老服务网和手机小程序，建设完善集供需对接、政策宣传、养老地图、养老助餐、人才招聘、京津冀协同等功能与一体的数字化养老公共服务平台。建立困难老年人精准识别和动态管理机制，加强针对独居、空巢、留守、失能、重度残疾、计划生育特殊家庭等老年人的上门看望、电话问候等探访关爱服务。四是，在完善养老服务保障机制方面，持续完善长期照护保障制度，深入推进医养融合发展，加大老年服务经费保障，培育专业化养老服务队伍，加强基本养老服务统计，强化养老服务综合监督，为养老服务高质量发展保驾护航。
（二）提升基本养老公共服务能力
作为政府的基本公共服务内容，北京市强调要提升基本养老公共服务能力。《规划》提出，在养老服务网络建设方面，重点打造具备养老服务供需对接、调度监管、社区餐厅、老年学堂、康养娱乐、集中照护等功能于一体的街道（乡镇）区域养老服务中心，形成以区级养老服务指导中心为统筹，以街道（乡镇）区域养老服务中心为主体，以社区养老服务驿站为延伸，精准链接养老服务资源，形成与常住人口服务半径挂钩，城乡协同全面覆盖的三级养老服务网络。
完善街道社区就近养老服务网络，巩固提升“三边三级”“就近精准”养老服务供给。强化街乡镇养老服务联合体建设，制定基本养老公共服务责任清单，明确区街居养老服务职责，推动各区发挥街道的属地责任，融合社区服务、文化、公益、教育等资源，建立社区养老服务联合体，让所有基本养老服务对象以及其他老年人可在常住的街乡镇获得基本养老服务。
推进养老服务标准化建设，强化街道养老照料中心、社区养老服务驿站补点建设，推进家庭养老照护床位建设，打造“1000米养老服务圈”全覆盖。北京市提出，要在“十四五”期末，建成3000张家庭养老床位，1000张异地康养床位，千名常住人口养老床位数达到7张，形成具有首都特色的基本养老公共服务标准化体系。加强养老服务机构护理员和家庭照护者的职能技术培训，养老服务机构护理人员实现100%持证上岗。
居家养老作为最基本的养老方式，北京市注重改善老年人居家照护条件，通过优化政策体系，制定《关于进一步推进老年人居家适老化改造工程的实施意见》，提高老年人居家生活质量，积极推动居家养老服务提质扩容。
（三）创新养老服务合作机制，增强养老服务供给能力
针对核心城区空间不足的问题，建立区级养老服务联合体，积极推进首都功能核心区与生态涵养地区的养老服务联合发展，推动核心区养老机构在外围地区外扩和落地，满足老年人的多样化的养老服务需求。推进市域、京津冀跨区域养老服务联合体，建立各类养老服务“政策随着老年人走、补贴跟着服务转”的协同机制和异地、跨区补贴申领的制度，让老年人能够按自身需求选择合适的养老机构，积极推动全市老年人异地康养，促进跨区域制度建设、人才培养、服务体系运行、管理体制等方面经验的共享。以北京市西城区为例，2023年，西城区常住人口110万，其中60岁以上老年人为29.7万，老年人口数量多，养老服务需求多样化。为解决区域空间资源短缺问题，西城区出台《西城区老年人赴津冀蒙异地康养扶持办法》，先后与河北省张家口、廊坊、固安、保定市阜平县、赤峰市民政局签订了战略合作协议，在廊坊市燕达养老社区、固安市来康郡长者社区、阜平县民政事业服务中心等位置较近、环境和服务质量较为优质的康养机构建立了西城区异地康养示范基地。近年来，在异地康养服务基地养老的西城区老年人达800人左右，占到全区异地康养老年人总数的80%以上。2023年，制定了《关于印发<北京市西城区户籍老年人赴京津冀蒙协同发展区域异地康养补贴扶持办法（2023年修订版）>的通知》，已有995名辖区老年人赴京津冀蒙异地康养，全区累计发放老人补贴1376.22万元，康养服务消费达2亿元左右，有效促进了康养服务的发展，解决了老年人差异化康养服务的需求。
（四）加大养老服务质量监管力度
为推进北京市养老机构一体化综合监管体系建设，创新监管方式，提高监管效能，根据《北京市养老机构综合监管暂行办法》《北京市开展信用分级分类监管工作的实施意见》《北京市关于进一步创新和加强事中监管构建一体化综合监管体系的工作方案》《北京市关于加强风险分类管理提升监管效能的实施意见》等文件，2023年10月17日，北京市民政局关于印发《北京市养老机构“风险+信用”综合评价实施方案》的通知，通过实施“风险+信用”分级分类监管，对不同“风险+信用”评估等级的监管对象开展差异化监管措施。2023年11月，北京市民政局发布《北京市养老服务质量和安全重点监测点实施办法》，将问题多发、服务管理风险隐患突出、投诉举报集中的养老服务机构设置为重点监管对象，加强常态化监管的工作机制。对设置为区级监测点的养老服务机构，在监测期内，区民政部门要安排专人通过多种方式进行监测工作落实情况、养老服务机构服务质量和安全情况。民政部门发现养老服务机构存在违法违规行为的，将函告相关部门处理。
为提升养老服务质量，2023年9月20日发布了《北京市养老服务质量和安全社会监督员管理办法》，拓宽养老服务监督渠道，建立群众和社会各界共同参与的监督新机制。民政部门每年定期招募社会监督员，调研养老机构，参与养老服务质量、安全管理、满意度监督管理和评议指导。社会监督员从入住本市养老机构的老年人或其家属、接受养老服务机构居家照护服务的老年人或其家属、在本市常住的老年人、人大代表、政协委员、新闻媒体从业人员、其他社会各界热心公益的人士中选择。社会监督员听取居民群众的意见或建议，向民政部门反映养老机构运营管理、服务质量、安全管理等方面或居家照护服务方面存在的风险隐患或问题，推进养老服务质量的提升。
三、北京市养老服务面临的形势和问题
（一）全市老龄人口规模大，群体特征复杂，养老服务难度高
一是，全市养老人口总量大。2022年末，全市常住人口2184.3万人，比2021年末减少4.3万人。全市养老人口达465万人，比2021年增加3.1万，占北京市常住总人口总量是的21.3%，且呈现上升趋势。二是，全市高龄人口数量多，2022年北京市80岁以上高龄老年人的规模增长到67.3万人，在北京市常住总人口中的占比达到3.1%，高龄人口对基本养老服务依赖度强。三是，群体结构复杂，老龄人口中有数量较大的失能、失智、重疾重残人口，给保基本的养老服务保障政策的精准落实带来难度。随着人口老龄化程度的进一步加剧，老年人的需求结构更加个性化、多元化，需要有更加多元的服务方式满足老年人不断增加的服务需求，给全市养老工作带来了挑战和压力。
（二）社会、市场参与养老服务积极性不足
从北京市养老服务的发展格局看，多元主体的有效参与还不够充分。养老服务领域具有较强的公益属性，需要有系统地引导体系增强企业和社会力量参与的意愿和动力。目前，还没有形成整体考虑和系统设计的多元主体参与的激励约束机制。在动员方式和力度不足的情况下，养老领域企业、社会组织、志愿者的参与均不够充分，获得的社会支持比较有限。
（三）机构养老不规范，养老纠纷诉求多
养老机构服务不规范，涉及养老服务合同的纠纷较多。2022年，居民通过12345市民热线对养老服务机构的服务和监管有较多的诉求反馈，反映出来的主要问题包括养老服务机构服务质量不高、服务不规范、监管机制不健全、收费不合理、退费难，等等。针对群众的“急难愁盼”，聚焦社会普遍关注，北京市需要坚持问题导向，深化建立养老机构点监测机制，对服务质量不高的养老服务机构落实常态化监管。
（四）养老服务人才队伍不足
全市养老服务企业、养老驿站、救助、康复服务机构及其他社会服务机构从业人员总体规模不大，社会工作者、志愿者数量相对不足。养老服务领域从业人员专业化程度有待进一步提高，心理咨询师、康复师、医护人员等专业人才供给不足，现有人员专业化程度与日益多元的养老服务需求相比还不相适应，对全市养老服务水平的进一步提升造成一定的影响。
（五）服务与需求匹配精准度有待提升
随着北京市老龄化程度加剧，家庭结构的少子化、空巢化特征更加明显，老年人中的高龄人口、失能老人和独居老年人数量持续增长，就医问题、用餐问题成为居家和社区养老老年人急需解决的重点问题。以就医为例，随着年龄的增长，老年人的各项身体机能在逐步退化，大部分高龄老人都患有一种以上的慢性病。而在居家和社区养老模式中，各种医疗服务的供给能力明显不足。一方面缺少专业的医疗及护理人员；另一方面缺少上门的精准问诊、康复护理和紧急救援等服务项目。社区医疗中心一般只能提供常规的检查、普通药品的购买和药物的使用指导。一些特殊药品的供给难以满足老年人的实际需要。
四、提升北京市养老服务工作水平的措施
（一）营造积极的养老服务环境，扩大养老服务社会参与
在政策上支持各类主体进入养老服务市场，鼓励国有企业、中央企业参与养老服务设施建设与运营。培育具有本地特色的龙头养老服务企业和社会组织，支持养老服务机构连锁化、综合化、品牌化运营。鼓励物业公司、物流企业、商贸企业、家政服务企业等各类服务企业参与养老服务。充分发挥养老行业协会在政策研究、行业规范、行业标准制定、行业评估、行业培训等方面的纽带与交流平台作用。 推进北京市互助养老和志愿服务，扩大养老服务的社会参与。2023年，北京市民政局会同市财政局、团市委共同发布了《北京市养老志愿服务“京彩时光”工作规范（试行）》，广泛发动社会力量参与，探索建立“时间银行”等为老志愿服务机制。《工作规范》明确了服务清单7大类共10项服务项目，对养老志愿服务的组织者、服务志愿者以及开展养老志愿服务的规则、权利义务、活动开展的环节、服务评价、激励机制和风险的防范处置都做了具体规定。在全市范围搭建统一的养老志愿服务“京彩时光”信息平台，开通微信小程序，对注册认证、需求发布、服务提供、时间记录、服务评价等实施全流程的智能化管理。“京彩时光”信息平台对接“志愿北京”信息平台，实现养老志愿服务“京彩时光”活动信息及养老服务志愿者的服务信息规范、及时、准确、便捷地记录到“志愿北京”信息平台，保障养老服务志愿者的权益，有助于形成全社会共同关爱老年人的良好氛围。
（二）用数字化赋能养老服务工作水平提升
针对养老服务智能化程度不高、供需对接不精准等问题，需要大力推进智慧养老院建设，通过“智慧系统”搭载“智能终端”的模式，运用信息化技术，规范和加强养老服务机构的日常照护服务，实时抓取养老机构开展照护服务的各类信息数据，通过数据算法自动发现服务异常情况，及时预警提示养老机构运营方和老年人家属，让养老照护服务置于阳光之下，实时接受政府职能部门和老年人家属的全程监督。积极推进养老服务质量和安全的数字化监管。开发养老机构日常服务质量与安全检查功能模块，将服务质量和安全监管内容分解细化，生成系统化、具体化、流程化的服务质量和安全检查任务，指导养老服务机构对表自查，引导职能部门抽查检查，发动社会监督员参与养老服务质量与安全监管，并根据各类检查数据自动计算养老机构的服务质量与安全“健康度”指标，在北京养老服务网与机构详情页同步展示，让老年人及家属实现对养老服务质量与安全的线上监督。
（三）加强养老服务人才队伍建设
养老服务员业的高质量发展离不开具备职业素养和专业技能的人才队伍，针对北京市养老服务业人才队伍短缺的现状，结合北京市已经制定出台的政策，通过政策引导、职业培养、社会认同方式，强化培养补充北京市养老服务人才。一是，在规模上增加养老服务人员数量。通过增加职业院校养老人才培养力度，积极向京外招生、对口合作，加大养老服务人才培养途径；支持各区和养老服务机构与京外地区建立养老护理员劳动力输入对接机制，吸纳外省市养老护理员进京提供养老服务；建立养老护理员综合评价机制，以规范的职业生涯规划、薪酬待遇为养老护理员展示职业发展空间，吸引并稳定人才队伍；对于在医养结合机构中从业的医务人员，努力提高待遇水平，强化养老领域专业技术人员力量；对失能失智、高龄及残疾老年人家庭的家属进行专业护理知识与技能的培训，强化对失能失智、高龄及残疾老年人家庭照护的支持力度。二是，提升养老服务人才业务能力。在全市范围建设产教融合实训基地和养老护理见习基地，引导养老服务企业、机构和职业学校合作举办养老服务专业人员培训基地；健全市、区分级分层培训体系，市级开设养老服务相关专业的各类职业院校。建立健全养老服务人才培训标准规范，逐步统一并持续更新养老服务人才培训教材、培训课程、考核题库，健全养老服务人才培训标准规范。三是，制定政策吸引人才。对于在国家级和市级职业技能竞赛中获得奖项的外省区人才和符合标准的养老机构就职的外省区高级管理人员，政策上规定可以按照引进人才予以在京落户资格，提升养老护理员的社会认知度、认可度，树立养老护理行业模范典型，向全社会宣扬敬老孝老优良传统美德。
（四）提高养老助餐服务质量和水平
根据民政部等11个部门联合印发的《积极发展老年助餐服务行动方案》，统筹部署北京市养老助餐服务体系，切实解决老年人特别是高龄独居、失能行动不便老年人的急难愁盼问题，解除其子女和家庭的后顾之忧。一是，全面布局街道（乡镇）区域养老服务中心建设，重点发挥其养老助餐的主渠道及引领示范作用，就近解决老年人用餐不便问题。街道（乡镇）区域养老服务中心按照统一标准开展适老化改造、配备适老化餐桌和开展助餐服务，在服务保障辖区老年人助餐需求的同时，也可以面向社会提供市场化餐饮服务，保障养老助餐服务可持续运营。二是，科学布局老年餐集中配送中心和养老助餐点，积极发展服务平台集成供、养老服务机构网点辐射供、社会餐饮企业分散供、中央厨房等集体用餐配送单位连锁供、老年餐桌补充供等多元化助餐方式，进一步完善养老助餐服务网络。三是，搭建全市统一养老助餐供需对接平台，依托各类养老助餐点、北京市养老服务网及小程序，完善线上线下相结合、制餐助餐相配套，市场化、可持续的养老助餐服务体系，丰富老年人居家用餐选择，采取多种方式支持为老年人配餐送餐，实现养老助餐服务供需精准匹配。
文章来源：北京蓝皮书《北京社会治理发展报告（2023~2024年）》
