作者：林毅夫、付才辉、卓唯佳（分别系北京大学新结构经济学研究院院长、北京大学新结构经济学研究院研究员、南京大学社会学院助理研究员）
日前，惠阳月嫂13825404095中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称“意见”）。这是我国首次以党中央、国务院名义印发关于养老服务工作的意见，承载着积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求。
意见提出，到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给不断优化；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。意见的发布，将为老年人安享晚年撑起更多“幸福伞”。
加快建设适合我国国情的养老服务体系
当前，我国养老服务体系存在三大结构性矛盾。为此，意见按照“三个三合一”改革发展方案加快建设适合我国国情的养老服务体系：即加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制。该方案可以有效解决目前存在的掣肘。
第一大结构性矛盾是养老资源巨大的城乡差距。当前，农村老龄化程度远高于城市，但养老资源却远低于城市。意见提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，将更加有力地推动解决养老服务的城乡矛盾。同时，对于如何加快补齐农村养老服务建设短板，意见提出因地制宜扩大农村养老服务供给，将发展农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容，有条件的地方可以按规定开发设置农村助老岗位，引导城市养老服务机构运营农村养老服务设施。
第二大结构性矛盾是养老服务方式之间的分割阻塞。目前，养老服务供给主要集中在机构养老形态上，但事实上养老服务需求却集中在居家养老形态上，居家、社区与机构之间的养老服务链条仍存在脱节。意见提出贯通协调居家社区机构三类养老服务形态，将有力解决其间的矛盾，尤其是明确提出探索为居家失能老年人建设具有连续性、稳定、专业服务功能的家庭养老床位，开展老年人家庭成员照护技能培训。
第三大结构性矛盾是政府与市场以及社会之间的关系不顺。长期以来，各界寄希望于养老服务市场化转型，认为大力支持与吸引民间资源进入养老服务领域、扩大社会化的养老服务供给是养老服务发展的主流。但市场化的养老机构提供的长期照护尤其是专业性的护理服务相对而言非常昂贵，除了少数政府兜底的特困群体和少数的富裕群体之外，大多数群体并无足够的支付能力，导致很多地区并没有自发形成的养老服务市场。因此，除了兜底性养老服务之外，普惠性和基础性养老服务也必须纳入政府主导的养老事业之中，而不是完全交给市场。意见提出构建养老服务事业产业发展三方协同机制，将有力理顺政府与市场以及社会之间的关系，尤其是明确提出建立促进普惠养老服务高质量发展机制，加大设施建设和场地供给支持力度，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。
因地制宜建设适合各地的养老服务体系
当前，我国的养老服务体系还存在要素支撑不足等问题，主要表现在养老服务基础设施不足、养老服务经费不足、养老护理员及其培训培养不足、养老金融发育不足、养老数字化不足等方面。以养老服务经费不足为例，2023年49个试点城市参加长期护理保险人数虽然达到1.8亿，但享受待遇人数仅134.29万人，基金收入仅243.63亿元、基金支出近118.56亿元。长期护理保险定点服务机构仅8080家，护理服务人员仅30.28万人。
为此，建设适合各地的养老服务体系是各地各部门接下来的必修课。意见也部署了改革发展的重点抓手。在加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络上，要建设县级综合养老服务管理平台、加强乡镇（街道）区域养老服务能力建设、完善村（社区）养老服务设施站点。在贯通协调居家社区机构三类养老服务形态上，要巩固居家养老基础作用、强化社区养老依托作用、优化机构养老专业支撑作用，同时促进医养结合、加快补齐农村养老服务短板、加强和改进养老服务综合监管。在构建养老服务事业产业发展三方协同机制上，要发挥养老服务事业发展政府主导作用、发挥养老服务产业发展市场配置资源作用、发挥养老服务社会参与作用。在强化有力有效的养老服务要素保障上，要科学规划养老服务设施布局、完善财政支持相关政策、加强养老服务人才队伍建设、大力发展养老金融、加快养老科技和信息化发展应用。
同时，意见明确县、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务体系建设要根据老龄人口实际的照护需求等级和可及条件采取三级联动分级分类、普惠可及、持续发展提供覆盖城乡所有老年人的基本养老服务清单模式。强调要拓展和强化县级综合养老服务管理平台的服务示范、行业指导、应急救助、资源协调等综合功能，统筹推动县域养老服务资源高效利用，省级、市级养老机构要推动优质资源下沉到县级综合养老服务管理平台；要改扩建乡镇（街道）区域养老服务中心，发挥专业照护、服务转介、资源链接等作用，促进上下联动，推动供需衔接；村（社区）养老服务设施站点要采取“中心+站点”等方式，大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点，发挥连接家庭和社会服务的作用，及时收集和转介服务需求。
建设适合各地的养老服务体系，还需要加强基层组织能力。随着乡村和社区的高度老龄化，基层群众性自治组织的主要功能也应随之转变，弱化其日益错位的行政化定位，推动改革成为基层养老服务组织者。当前，全国有近50万个村委会、200多万村委会成员，近12万个居委会、60多万居委会成员，再加上全国70多万持证社会工作者，已经是非常庞大的可资动员的基层组织资源。要用好如此庞大的村委会和居委会以及社会工作体系，激活并增强其基本养老服务能力，这是市场所不能够建立的基层养老体系组织保障。因此意见在加强组织实施中提出，乡镇（街道）党（工）委、村（社区）党组织要将养老服务作为联系群众的重要内容，引导各类组织共同做好养老服务工作，而且村（社区）“两委”要把服务老年人作为重要职责，掌握辖区内老年人情况和服务需求，协助开展养老服务。
《光明日报》（2025年01月17日 10版）
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