当前，惠州保洁13825404095我国正处在从轻度老龄化迈进中度老龄化的发展阶段。老年人的养老服务需求从基本的吃住逐渐向更高层次的需求转变，而传统的农业社会又难以满足老年人各类新的养老服务需求，这导致过往家庭内部的养老问题逐渐演变成了社会性的问题。家庭养老功能发挥受到限制以及社会化养老模式的兴起，使得养老服务责任承担主体也逐渐发生了变化。解决社会养老服务中的困境，不仅需要国家正式制度的出台和实施，更需各种非正式制度作用的有效发挥。本文通过摸查调研、总结了居家养老市场的总体状况及当下问题，分析并提出了针对性对策建议，以期望对建设和完善普惠性养老服务体系提供一定的参考。
二、调研背景和目的
当前，我国正处在从轻度老龄化迈进中度老龄化的发展阶段。人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。近年来，养老机构建设与发展呈现强劲势头，社会力量积极参与发展养老服务。但在取得显著进展的同时，我国养老机构发展还存在结构性缺陷。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前养老机构目前只解决了1/5重度失能老年人照护需求，养老机构的社会化功能尚未有效发挥。对此，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，将大力发展普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。如扶持互联网+养老、物业+养老、医疗健康+养老等新业态，到2025年实现所有城区、小区养老服务设施全覆盖，形成社区“一刻钟”居家养老服务圈。
图1：我国老龄化进程（60岁以上人口占比%）
图2：我国少儿抚养比及老年抚养比（%）
资料来源：联合国《2022年世界人口展望》
资料来源：世界银行
三、居家养老市场的总体状况
（一）居民对养老服务的倚重程度增加，老年服务资源需求旺盛
我国老年人养老模式形成“9073”的格局，即90%左右的老年人居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。但如今，城市间人口流动加快，青壮年人口不断向大城市聚集，产生了越来越多的独居老人和空巢老人，家庭养老难的问题凸显，养老服务机构和设施明显供应不足。从养老机构类型来看，分为三种：市场化养老机构、公益性养老机构、社区主办养老机构。市场化养老机构护理水平较高，但以其较高的价格市场化入住率普遍在50%以下；公益性养老机构普遍缺少长期护理保障支撑，以敬老院、福利院为主体的公办养老机构还停留在保障特困供养人员的水平上。出于养老成本的考虑，以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠的居家养老模式已成老年人优先选择。随着老年人群对养老服务的需求扩大，叠加长护险在全国范围内试点开展，养老服务市场空间有望步入高速增长阶段。
图3：养老机构分类
（二）第三支柱的倚重程度显著提升，亟需优质资本助力发展加速
我国已经建立了以国家基本养老保险为基础，以职业年金/企业年金和商业养老保险为补充的相对完善的养老三支柱体系。通过政府、雇主、个人的共同力量承担养老压力。随着我国人口老龄化进程的加速，城镇职工基本养老保险制度内抚养比从2000年的30.34%提升至2020年的38.84%，人均养老金相对社会平均工资的水平呈现下降趋势。2021年末城镇职工平均的基本养老金为每月3577元左右、城乡居民平均的基本养老金为每月191元左右，而职业年金/企业年金，待遇一般也不会超过基本养老金水平的1/2，且覆盖面较小。结合我国小微企业占比90%以上的市场结构现状，第二支柱也无法作为承重支柱的替补选择。我国当前社保体系优化有赖于第三支柱持续完善来实现，因此，多地出台了相关优惠政策，促进多家头部保险公司、房地产公司协同地区性头部企业建立省市专属康养平台，从扶持互联网+养老、物业+养老、医疗健康+养老，从资产和服务双向推进普惠养老商业化进程。
图4：我国基本养老金（第一支柱）收支情况（亿元）
图5：基本养老金参保人数（万人）
资料来源：wind，光大证券研究所
资料来源：wind，光大证券研究所
（三）社区及居家养老运营商服务资源紧俏，以劳动密集型产业为主
截至2023年7月，广州养老企业近7900家，数量占全国第一，在全国范围内都具有典型意义。据调查研究，目前，养老市场在广州市内主要存在五种运作方式：其一，由政府主办，街道社区组织队伍承接具体服务，资金来源为地方基层政府财政资金和自筹资金，岗位人员多具有公益性质；其二，社区养老机构承接，由政府委托，用地以及工作人员由养老机构提供，为老人提供居家和社区养老服务医养方面；其三，政府出资向企业购买服务，截至2022年8月数据，广州市范围内建成社区护理站148个，176个街道建立医养服务合作关系；其四，社区共建“虚拟养老院”，采用邻里互助支持模式，如在社区中开办日间照料中心、老年人活动中心、老年食堂等，其五，城企联动普惠养老，政府提供土地等政策支持，企业按约定承担公益，提供普惠性养老服务包等等。以上的五大模式中，专业化养老护理人员、床位及物资供不应求，用工成本占据60%—80%的经营成本。在当前劳动密集型产业模式下，养老运营商边际成本有很大的局限，尚未形成产业规模效应。科技投入提升与商业模式创新尚有很大的潜能。
（四）养老服务品质提升呼声渐高，个性化需求凸显
老人个性化消费需求不断攀升，养老服务需求从基本的吃住逐渐向更高层次的需求转变。一是对餐饮品质需求不断提升，二是对养老机构环境设施要求不断增加，三是文化体育、休闲旅游需求提升。通过对70多位老人的访谈发现：老人除了日常用品消费，在餐饮服务、心理慰藉、医疗康养、护理用品及特殊用品购买，配药取药、法律咨询、文化娱乐、体育活动等方面消费需求旺盛。但目前缺乏统一的适老化产品及服务标准，提供养老服务的机构受到资金情况、运营能力、护理服务水平、基础设施水平等因素影响，服务水平、服务质量、服务价格参差不齐。老年人主要需求内容及相关占比如下：
需求内容
公益性养老机构
市场化养老机构
社区主办养老机构
居家养老
日常生活服务（吃饭、洗澡、清洁等）
92.1%
71.2%
51.7%
86.0%
医疗服务（诊疗、开药、输液、健康检查等）
87.3%
82.0%
40.3%
89.7%
娱乐休闲服务（看电影、观看文艺表演等）
51.5%
41.4%
60.0%
30.3%
文化教育服务（书法、绘画、唱歌、舞蹈等）
36.4%
40.2%
30.1%
20.7%
心理慰藉服务（聊天解压、心理疏导等）
66.7%
40.8%
30.5%
50.4%
财产托管服务（现金、房产、股票等托管）
5%
17.8%
10.1%
20.1%
体育健身服务（体育活动、健身器材等）
24.5%
40.6%
21.0%
15.5%
法律咨询服务（法律问题解答、法律援助等）
30.7%
10.1%
24.5%
15.1%
宗教信仰服务
10.1%
1.0%
6.0%
1.5%
四、居家养老服务发展存在的短板
（一）立法层面：呈现出碎片化、低层次的特征
当前我国专门规制居家养老服务的立法较为匮乏，而关于居家养老服务政府责任的相关规定，也多是散见于各类规章或政策性文件中，这导致政府责任落实过程中所依赖的立法呈现出碎片化、低层次的特征，在可执行性、可操作性方面存在不足。另外，现有关于居家养老服务政府责任落实的政策文件和地方政府规章，其所采取的规制手段和实施方式也较为单一，这导致这些立法中的具体规定，在覆盖人员范围、政府资金支持力度、监督管理措施等方面，仍需根据我国居家养老服务最新发展情况及时作出修改。构建权利保障型的居家养老服务立法体系，实现政府责任有效落实和老年人权利充分保障之间的有序衔接，具有重要的现实意义。
（二）服务模式：以救助型为主，普惠型不足
目前居家养老服务供给模式，更类似于以保证老年人基本生存权利实现的社会救助制度，而非面向全体有居家养老服务需求的老年人并为其提供普惠型养老服务，受益人群极为有限。即政府通过补贴措施为孤寡、失能等老年人购买居家养老服务，这导致实际上能享受到政府所提供居家养老服务的老年人仅限于失能失智、低收入等群体，而且在服务项目上也受到政府规定的目录清单限制，忽略了老年人群体的需求多样性。老年人居家养老服务需求不断升级，该模式下受保障的人群范围以及所提供的项目种类仍需不断拓展。需要通过对养老服务对象进行分级分类管理和制定精准化的管理制度，对这些养老服务对象进行专业化、标准化、信息网络化的服务供应，进而实现资源有限性和保障对象全面性之间的均衡。
（三）直接参与者：多元主体并未构成协同、有效的养老服务供给体系
在实地走访中发现，社区居家养老服务的实际发展与预期还有着较大差距。在社区居家养老服务方面存在的问题主要体现在家庭、社会组织、服务企业各直接参与主体间还未充分协调、沟通，并未做到真正意义上的多元主体共同发力。资金上，社会组织在提供养老时，需要向当地政府报备审批的程序复杂且严格，在开展养老服务活动时所需资金也大多依赖政府购买及补贴，目前社区养老服务项目的成本大多由政府承担；人员上，社区养老服务项目的开展情况很大程度上取决于服务人员的自我管理，从业人员素质良莠不分，导致行业竞争乱象丛生，价格欺诈时有发生，一些社会组织和团体因缺乏内部监管，社会透明度不足等诸多问题，屡次遭到媒体曝光，使其社会信誉受损，往往既浪费了公共资源又没有满足老年人的实际需求。
（四）间接参与者：我国养老产业的主导群体以重资产为主，轻资产服务相对忽视
目前，我国养老产业的配套群体以保险系和地产系重资产经营为主，平均成本沉重。而养老机构向客户转嫁这一固定成本的过程中，居民养老服务的获得门槛被推高，居民为养老服务付费的意愿受到打击，进而导致机构养老服务商也更加容易陷入经营的资金困局。目前还有一大部分间接受益于银发经济的轻资产衍生产业具备较大的待发掘空间，如家庭医疗器械、物业管理、康复护理机构、中医药和保健品产业、医养领域系统服务商、智能穿戴设备厂商等，在当前资产壁垒高、融资成本重、政策补贴有限的背景下，其中提供高附加值的专业医护及康复服务、为用户提供“即时、匹配”的专业服务的“泛机构养老业态”是重要发力方向。
五、建议
（一）完善立法实现对居家养老服务政府责任的系统规制
首先，需明确政府在居家养老服务供给中的主导地位，通过立法形式对政府在居家养老服务中的责任进行的体系化设计，赋予政府依法向老年人群体提供高品质居家养老服务的权力，为政府在向广大老年人群体提供各层次居家养老服务时提供了合法性依据；其次，应设立专门的居家养老服务立法协调机构，该委员会或机构应对居家养老服务各参与部门的具体职权、居家养老服务运行机制、居家养老服务管理体制等进行明确界定，避免在未来仍存在政出多门、立法过于滞后于居家养老服务实践情况的现象，严格遵守行政机关法无授权不可为的理念，形成由居家养老服务立法授权该部门行使具体权力的局面；再次，搭建高效、科学的居家养老服务立法信息共建共享平台，加强民政、财政、人力资源和社会保障、公安等部门在居家养老服务立法工作中的沟通与对话，实现立法进程联动以及立法资讯互通有无，最大限度发挥各参与立法的部门在立法资源和立法程序方面的协同发展。
（二）积极拓展居家养老服务筹资渠道，形成多元化的资金筹集模式
筹资渠道上，政府更应该通过构建多元化筹资渠道的形式，将社会资本吸纳到居家养老服务工作中。包括采取政府与社会资本合作模式（PPP）进行筹资，吸纳公益型基金、商业资本积极进入居家养老服务领域的措施，进而构建多元化、多层次的居家养老服务资金筹资体系；保险功能上，政府财政补贴在居家养老服务所需资金中承担了兜底作用，社会保险项目和商业养老保险制度则提供了更高水平的保障。商业保险作为我国多层次养老保险体系中最重要的补充手段，在我国开展的时间较长且也被多数老年人所认可，政府应通过税收优惠措施激励保险公司开发出更多的商业养老保险产品，也应为公民制定更加实惠的税收激励措施，提高公民购买商业养老保险的积极性；补贴机制上，考虑到老年人的居家养老服务需求具有普遍性特征，单纯依靠补供方的补贴机制很容易剥夺那些未能真正享受到这些制度红利老年人的权利，所以政府应该适当优化财政补贴机制，根据老年人个性化养老服务需求，探索针对不同对象的分门别类的养老补贴标准与方案。
（三）构建社区治理共同体，推动有为政府和有效市场更好结合
有必要建立以政府引导为主与社会自我管理相结合的多层次、全方位监督管理模式。政府职能上，需适当降低准入门槛，以鼓励更多服务型企业、非营利型组织等市场主体参与到居家养老服务生产工作中，政府也应该在与市场企业合作的过程中，破除管理与被管理的关系模式，应以协商者的角色与市场主体进行沟通，政府也应设置公平、透明的评标标准和流程，来选择最合适的市场企业作为政府在购买居家养老服务过程中的服务供给者；责任追责上，完善居家养老服务政府责任的履行与追责机制，一方面，推动并设计公共服务水平政绩考核内容定量指标，突出对做好重点群体就业工作、公共卫生体系建设、教育体系建设等情况的监督与考核，加强老年用品质量测评、验证和认证工作；另一方面，可增强考核群众参与度，注重分析群众主观感受指标，用好政务服务“好差评”、基本公共服务满意度调查结果，在考核中充分体现群众对公共服务水平的评价与满意度。
（四）提高普惠性非基本公共服务水平
充分发挥政府引导作用，鼓励和支持事业单位、社会组织、国有经济等多元主体参与非基本公共服务供给，逐步实现非基本公共服务付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管，实现供需动态均衡、服务普惠享有。对此，一是引导提供多元化的养老服务，鼓励紧急救助、生活照护、家政服务、健康预警、远程诊疗、物流配送等各种养老服务企业的发展，满足不同类型的养老需求。基本公共服务为老年人提供兜底性养老服务，社会资本发挥养老服务多元化服务产品的提供。鼓励引导社会资本投资建立养老院，增加养老床位数、建立老年人医疗康复中心、发展中高端老年人的养老业务，将新型养老社区服务本土化；二是要加强与养老服务机构的合作，高度重视养老服务专业人才的选拔和培养，全面提高养老产业服务人员专业素质，大力发展以老年护理、母婴护理、家庭护理等为主要内容的职业教育；三是推动老年产品市场开发，加快养老产业链发展。支持相关企业加强养老设备研发，推动构建养老设备制造产业集群，加大老年健康科技支撑力度，加快推动老年医学科技发展，加强老年辅助器具和辅助技术的研发应用，为老年人功能退化缺损提供智能科技代偿；四是加大公益性、非营利性养老服务设施建设补贴和运营补贴等手段，加大针对高龄老人养老服务供给端的支持力度，把握智慧居家养老新趋势。
