罗守贵
乔晓春
杨立雄
吴玉韶
杨一帆
主持人：本报记者 马丽萍
访谈嘉宾：
乔晓春 北京大学人口研究所教授
吴玉韶 复旦大学老龄研究院副院长、教授，家政服务13825404095
中国社会福利与养老服务协会会长
罗守贵 上海交通大学安泰经济与管理学院教授
杨立雄 中国人民大学劳动人事学院教授
杨一帆 西南交通大学国际老龄科学研究院副院长、教授
编者按
近日，中共中央、国务院出台《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），首次在中央层面对养老服务工作作出系统性、总体性、框架性制度设计，对推动养老服务工作发展具有重要意义和深远影响。围绕《意见》出台的意义、亮点、着力点和如何贯彻落实等方面，本报记者采访了相关专家学者，共同解读《意见》，为《意见》的贯彻落实出谋划策。
记者：《意见》是首次以党中央、国务院名义印发的关于养老服务工作的意见，您认为有什么特殊意义？
吴玉韶：
我国从2000年进入人口老龄化社会以来，养老服务不断加快发展，特别是2013年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》发布以来，养老服务发展进入快车道，从中央到地方发布了许多养老服务的政策文件，但从中央层面来讲，缺乏一个系统性、总体性、框架性的制度设计。此次《意见》出台并突破性地提出构建“三个三”的养老服务顶层设计框架，补齐了这个短板。
《意见》提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。我国养老服务体系建设经过十多年的快速发展成效显著，但仍存在养老服务设施布局不健全、服务碎片化、供需对接不够精准等问题。该举措符合县（区）作为我国国家治理基本单元的实际，符合养老服务重在基层的规律特点，有利于推动城乡养老服务均等化，加强县域养老服务资源统筹，促进服务资源向基层下沉，是加快养老服务顶层设计的重要举措。
《意见》提出贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态。我国家庭养老历史悠久，而以前很多政策和实践中，居家、社区、机构三类服务大多是分离的。《意见》明确提出，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，回应了亿万老年人的急难愁盼问题，进一步明确了养老服务的重点发展目标，同时提出“优化机构养老专业支撑作用”，解决了长期以来机构养老到底是补充还是支撑作用的争议，有利于树立问题导向和目标导向，集中配置优势资源解决重点突出问题。
《意见》提出构建养老服务事业、产业、发展三方协同机制。养老服务具有公共服务的属性，兼具市场性和福利性，需要建立政府、市场、社会协同机制，形成合力。如何厘清养老服务中政府、市场、社会的责任边界，是养老服务顶层设计中最为关键的问题，特别是要厘清政府的养老服务责任边界，只有尽力而为、量力而行，才能发挥“有为政府”作用，才能更加充分发挥市场配置资源的“有效市场”作用，才能更加充分发挥社会参与的“有情社会”作用，让老有所养成为现实。
杨一帆：
《意见》以党中央、国务院的名义发布，体现了国家层面的高度重视和战略定位，将养老服务工作提升到了国家治理的高度，成为国家发展全局的重要组成部分，展示了国家对养老服务工作的长远规划和战略部署。
凸显了养老服务高质量发展的时代特色。《意见》明确了总体要求、具体目标、发展路径及实施举措，是新时代养老服务发展的“任务书”“路线图”“施工图”，有助于统一思想、凝聚共识，推动形成合力，集中资源解决养老服务领域的问题，促进养老事业全面发展。
体现了以人为本解决急难愁盼的人民立场。《意见》提出了建立城乡三级养老服务网络，促进居家、社区和机构养老服务协调发展，加强老年健康促进等一系列切实可行的改革措施，从而确保老年人能享受到更优质、更高效、更便捷的养老服务，提升生活质量与幸福感。
推动养老服务体系向更完善、更公平、更可持续的方向发展。《意见》强调了养老服务是关乎亿万百姓福祉、保障和改善民生的重要工作，对于保障老年人的基本生活和权益、促进社会和谐稳定、促进社会公平正义具有重要意义。
记者：《意见》有很多新提法、新亮点，您最关注哪些方面，为什么？
乔晓春：
我比较关注三个方面：
第一，《意见》明确了基本养老服务的重点是失能老年人照护。长期以来，民政部门一直将特困老年人作为兜底保障的重点人群，2023年10月，民政部和财政部联合发布《关于组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》，首次将经济困难失能老年人纳入照护服务对象。《意见》将经济困难失能老年人服务拓展到一般失能老年人照护服务并作为基本养老服务的重点，是一项非常正确的决定。如今，老年人吃饭、看病问题已基本得到解决，照护服务是老年人，特别是生活不能自理老年人最为需要的。基本公共服务聚焦解决老年人生活中最困难、最需要帮助且家庭难以应对、市场也解决不了的问题，这是其最重要的任务。
第二，强调加快补齐农村养老服务短板。尽管以往政策中经常提到要加强农村养老服务体系建设，但通常没有相应的措施，更没有具体的落实方案。《意见》首次提出建立县、乡镇（街道）和村（社区）三级养老服务网络，而且针对每一级给出了具体的建设思路和方案，这些方案如能具体落实，解决农村的养老问题将指日可待。
第三，在2035年的建设目标中强调“不仅养老服务网络更加健全，而且服务供给与需求更加协调适配”。这句话的重要意义是强调服务供给侧建设要围绕需求，避免搞脱离需求的供给侧建设。
罗守贵：
以下几方面是我比较关注的。
《意见》提出要加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，这是完善全国养老服务体系的重要布局。过去十几年，城市养老服务体系建设成效比较突出，而农村养老服务还比较薄弱。
《意见》提出要“依托乡镇（街道）敬老院、优质民办养老机构等，改扩建为区域养老服务中心……支持有条件的地方推动乡镇（街道）敬老院由县级民政部门直管，探索推广委托运营，提升服务管理质效”，这是民政部门试点总结出来的成功经验。我在某地调研中也发现，入住乡镇区域性养老服务中心的老人普遍都比较满意，养老运营机构有盈利，政府也比较放心，借鉴并因地制宜地推广这种模式，能大幅度提高农村养老服务质量。
《意见》提出要“发挥养老服务产业发展市场配置资源作用”，这不仅对保障亿万老人的幸福生活，而且对整个国民经济发展都具有极其重要的意义。改革开放后的前二三十年，我国人口结构相对年轻化，除了家庭内部自我养老照护外，有限的外部养老服务基本由政府提供，各地城镇建立的福利院、幸福院、疗养院、干休所只能服务少数老人，而社会化养老服务基本处于空白。2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，这一年被称为养老服务业发展元年。此后，养老服务业快速发展，除传统的养老机构外，大型保险公司、房地产公司、央企和地方国企陆续进入养老行业，社会化养老服务供给大幅增加，但与迅速增长的老龄化和养老服务需求相比还有较大差距，体系化、规范化、品牌化的社会养老服务供给严重不足。《意见》提出“推动养老服务产业规模化、集群化、品牌化发展”对此具有重要的指导性作用。
此外，《意见》提出要“大力发展银发经济”“释放养老消费潜力”，这对促进我国经济稳健发展具有重要意义。预计到2035年，我国老年人口将达到4亿，这些老年人的物质和精神文化消费将支撑起一个生态良好的银发产业体系。因此，银发经济的发展需要引起足够重视。过去养老服务由民政部门牵头管理，而银发经济的发展需要发改、工信、商务、科技等多部门协同推动。
杨立雄：
我比较关注加快补齐农村养老服务短板和发挥养老服务产业发展市场配置资源作用这两点。
《意见》提出“加快补齐农村养老服务短板”，不仅指出了当前养老服务存在的关键短板，同时也提出了补齐短板的建议，其中一条关键性的措施是将发展农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容，将农村养老服务设施纳入乡镇级国土空间规划或村庄规划。这一措施将有力促进农村养老服务体系建设，加快缩小与城镇养老服务的差距。落实这一措施，需要进行养老服务财政投入机制的改革，建议实施“按人配置资源”的财政投入机制，并根据农村老年人区域分布特征，适当提高人均财政保障标准，改变城乡养老资源分配失衡现状，提升农村老年人公共服务水平。
市场是推进养老服务产业发展的关键力量。养老事业和养老产业是银发经济的两个重要组成部分。自上世纪90年代以来，在社会福利社会化原则指导下，养老服务面向社会开放，市场逐步成为助推银发经济的主体，形成“政府引导、市场驱动”的发展模式。《意见》明确提出“发挥养老服务产业发展市场配置资源作用”，指出了养老服务改革的方向，即以市场需求为导向，培育一批具有竞争力的养老服务市场主体，提升养老服务产业的服务质量，做大做强养老服务产业。充分发挥养老服务产业发展市场配置资源作用，前提条件是清晰地界定养老事业与养老产业的边界，防止出现“政府做了市场的事情，市场做了政府的事情”，更要防止政府、市场“两不管”现象。另外，目前市场主体面临的普遍性问题在于尚未探索出较为成熟的赢利模式。由于缺乏应用场景，部分细分领域养老产业发展受阻。为此，政府需要对养老服务产业给予支持，加大相应的财政投入。
记者：如何理解把握“深化改革”这一提法，应从哪些方面着力？
杨一帆：
深化改革要坚持全面性、系统性、持续性。全面性是指养老服务改革是全方位、多层次的改革，包括养老服务供给体系、服务模式、管理机制、人才队伍、资金保障等各个方面，需要统筹兼顾、协调推进，形成全方位、多层次、宽领域的改革格局。系统性强调各个改革措施之间的相互联系和相互作用，需要从整体上把握，注重改革的系统性、整体性和协同性，避免改革措施之间的相互冲突，实现改革的综合效应和整体优化。持续性是指深化改革是一个长期的过程，不是一蹴而就的。随着社会的发展和老年人需求的变化，面对养老服务领域的新问题和新挑战，需持续深化改革创新，不断精进养老服务的体制机制与政策举措，确保其紧跟时代步伐，满足不断发展的需求。
深化改革要从强基本、调结构、提质量、焕活力等方面着力。
强化基本养老服务保障。明确界定基本养老服务的范畴与标准，加大对经济困难、失能失智等特殊老年群体的保障力度，夯实基本养老服务的财政支撑与政策扶持，保障基本养老服务的可持续发展。
调整养老服务供给结构。遵循尽力而为、量力而行的原则，重点发展社区养老服务，提升社区养老服务设施的覆盖率和服务质量，实现社区与居家养老服务的无缝衔接。同时，加速弥补农村养老服务的薄弱环节，促进城乡养老服务均衡发展。
提升养老服务质量和水平。加强养老服务标准化、规范化建设，构建完备的养老服务质量评价系统及监管体系，提升养老服务质量和管理效率。同时，强化人才队伍建设，提升养老服务人员的专业技能，为老年人提供更加专业、优质、人性化的养老服务。
激发养老事业和养老产业发展活力。鼓励并支持各类市场主体踊跃参与养老服务，不断探索养老服务新模式与新业态，促进养老服务与金融、保险、旅游、文化、教育、体育等产业深度融合，共同构建养老服务产业的生态圈，推动养老事业与养老产业协调发展。
记者：《意见》提出“到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型”，结合当前形势和任务，请您谈谈如何才能实现这个目标。
乔晓春：
要实现这个目标需要做好以下六个方面：第一，摸清养老服务的多样化需求内容和程度，特别是失能、失智老人个人情况和家庭经济状况，了解老年人未满足的需求。第二，根据《意见》的精神和内容以及老年人的需求状况，编制“十五五”养老服务体系建设规划。规划不能讲空话，不能只讲原则、思路和应该做什么，而是要让规划的每一项内容都能够落地实施，经过努力后基本可以实现，让老年人有获得感。第三，要有与规划相配套的实施细则和落实方案，并逐年进行考核和推进，不断取得进展和成效。第四，对《意见》中提出的2029年和2035年的目标要有一个明确的、可量化的界定，让各地在养老服务体系建设上有一个明确的、具体的努力目标。第五，需要构建一套养老服务体系建设考核指标体系，在“十五五”规划开始前公布，为《意见》和规划的落实提供指南。第六，还应该制定保障性规划和措施，特别是要对服务内容、服务队伍、服务标准进行规划，目的是将规划的内容传递到需求侧，让全体老年人都能享有基本养老服务。
吴玉韶：
要实现这个目标，需要多方协力。对于行业协会及高校、研究机构来说，要准确把握《意见》提出的重点任务，助推养老服务体系建设。要紧紧围绕加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，构建养老服务事业、产业、发展三方协同机制，扎实开展深入细致的调查研究，形成系列调研报告，为政府部门决策提供重要依据；要积极引导社会各方力量参与养老服务事业和产业，坚持多元供给，助力打造有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭协同发力的发展机制，助力养老服务事业和产业协同发展，推动养老服务体系建设更加健全完善。
同时，还要勇于开拓创新，推动行业科学发展。根据《意见》的方向指引，我们要在服务模式、管理机制、技术应用等方面进行创新探索，积极引入先进的养老服务理念和技术手段，提高养老服务的专业化、规范化、标准化水平；要全力协助政府部门研究建立养老服务专业技术人员职业资格制度和强化人才评价的研究论证，为养老服务改革发展提供有力的人才支撑；要聚焦农村养老服务、养老金融服务、科技养老服务等重点方向，增强创新能力、拓展服务渠道、培育服务品牌，为促进养老服务行业高质量发展、助推深化养老服务改革发展贡献力量。
记者：就贯彻落实《意见》，您有哪些建议？
乔晓春：
在贯彻落实《意见》过程中需要注意以下几个问题：
第一，《意见》所涵盖的内容是一个庞大的体系，任何一个地区都很难在短期内把《意见》所提出的任务全部完成，因此各地需要根据自己的特点和优势选取优先推进的领域并积累经验，然后再进行拓展。
第二，国家和省级层面应该将《意见》中的内容分解成不同的部分，组织专家和有实际工作经验的人员做好设计，并在一些地方开展试点。
第三，对试点地区的工作效果进行第三方评估，不仅要评估体系建设的好坏，还要看老年人是否有更多的获得感，对提供的服务是否满意。
第四，在试点的基础上不断调整和改进实施方案，总结经验，形成一套可操作的工作规范和程序，然后在更大范围内进行推广。
杨立雄：
为更好地贯彻落实《意见》，提出以下三点建议：
一是地方在制定或执行相关政策时，应建立公平的竞争环境。应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低准入门槛，积极引导社会资本进入养老服务业，丰富养老服务产品供给。给予小微养老服务机构更多自主发展空间，鼓励创新服务供给方式，提升市场活力。
二是保持政策连续性、稳定性。例如，在出台养老机构公建民营政策时，要合理设定社会力量参与运营的期限与续约条件，让运营方对自身的代理时长具有清晰的稳定预期，避免过短或过长导致不可预知的风险。针对现有养老服务政策，要及时清理、修改与《意见》有冲突或不合时宜的政策条款，让政策真正运转起来。
三是建立综合监管制度。改变政府监督方式，帮助运营主体解决消防审验等难题，侧重对服务过程和服务结果的监督，提升养老服务质量。
