政协委员认真听取调研报告。
养老不仅是每个家庭面临的问题，惠城开荒保洁13825404095也是全面建成小康社会的重要一环。截至2019年底，我市60岁以上老年人口已达209.69万人。人口老龄化呈现程度深、增速快、负担重、空巢率高等显著特点。哈市经济欠发达，城市未富，居民先老，养老形势十分紧迫。
从2014年“进一步推动养老服务业健康发展”常委会专题协商，到2017年“推进政府购买社区养老服务”专题议政协商，再到2019年“医养结合养老服务”专题调研……多年来，市政协紧紧围绕市委、市政府中心工作，积极回应民意，高度重视养老工作，从不同角度切入，对养老工作持续开展调研，向市委、市政府报送了7份调研报告和建议，向全国政协和省政协报送了2份社情民意信息，委员也提交关于发展养老服务业方面的提案50余份。
今年年初，突如其来的新冠肺炎疫情，给社区及养老机构如何有效应对突发公共卫生事件带来了严峻的考验。全市老年群体的疫情防控情况，时刻牵动委员们的注意力。为进一步促进我市养老工作持续健康发展，市政协将“推进我市养老服务业发展”作为常委会议题。在新冠肺炎疫情防控形势积极向好的情况下，市政协组织部分常委、委员，联合道里、南岗、松北区政协，市民革、市民盟、市农工党，就推进我市养老服务业发展进行调研。其间，通过座谈、书面、网络视频、函调相结合的形式，学习先进城市经验，了解相关部门和部分区、县（市）养老服务工作开展情况。经过各方面的合力工作，形成了调研报告。
调研报告建议，应根据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》和《黑龙江省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》，按照优化供给结构、补齐发展短板的要求，聚焦我市养老服务工作存在的主要问题，因地制宜、科学规划，充分发挥政府、市场、社会、家庭多方面积极性，构建符合国家标准和契合我市实际的“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。
当前存在的主要问题
顶层设计的系统性亟待增强
养老服务体系整体规划尚未科学规范。总体看，我市在推进机构、社区、居家养老和医养结合“三位一体”融合发展上还不够系统，规划的整体性、协调性、科学性、引导性等方面还不够完善。
养老服务体系相关政策法规尚未连贯配套。现行政策衔接度不够，存在政策碎片化现象。还不能做到围绕重点项目科学分类、因需定策，通过政策手段调控供需不平衡的成效还不够明显。
养老服务政策执行尚未切实到位。对政策实施的跟踪检查和监督、评估不够，政策实施的目标和效果难以保障。
养老服务工作合力推进格局尚未真正形成。养老服务工作统筹推进薄弱、协调作用难以有效发挥，有限的资源难以实现有效整合、精准投入和最优配置。
“三位一体”养老服务体系融合发展上推进不够均衡
养老机构的专业化建设有待提升。养老机构针对不同病症、不同后遗症状态的分类支持性康养和康复服务工作没有系统性开展，已开展的水平也不高。还不能做到根据不同群体的生活起居规律特点提供差异化服务。另外，通过本次疫情可发现，养老机构在卫生防疫、应对突发公共卫生事件方面普遍存在短板。
社区服务的多元化有待完善。我市9区现有141个街道，目前建设完成了具有综合功能的社区老年人照护中心19个；有780个社区，目前建设完成具有综合功能的居家养老服务驿站15个，与国家和省的要求还有很大差距。现有的为老服务站点服务面窄、服务项目较少，70岁以上老年人需求迫切的助医、助餐、日托照护、康复护理等服务明显不足。
居家养老的支持度有待充实。我市虽然依托社区和12349助老服务平台能够为居家老年人提供百余项服务，但绝大多数属于家政服务类项目且服务总量整体偏低。另外，由于现行政策法规不完备，缺少完善的工作制度和运行机制，我市家庭医生服务开展不深入，居家老年群体的医疗需求仍没有得到有效解决。
医养结合尚不紧密。我市现有各类医疗机构4407家，开展养老、康复、护理服务的仅92家；社区卫生服务中心（站）190家，开展康复医疗工作的仅85家。现有康养结合型床位5700余张，与30余万失能、半失能老人数量相比，占比不足1.9%。加之失能半失能老人护理费用较高，大量有需求的老人只能依靠家庭力量进行照护，家庭负担沉重。
社会资本进入养老领域严重不足
社会资本参与度低。参与居家和社区养老服务社会组织的数量和规模与养老服务市场需求缺口较大，政府缺少服务委托的对象。
市场发育不健全。我市养老产业规模小、结构单一、效益不高，对养老服务支撑不足。
政府引导作用发挥不充分。我市养老产业发展处于起步阶段，需要政府在政策、补贴、资金等方面进行引导，但我市各级政府及有关部门在这方面作用发挥不够。
养老服务人才队伍极为匮乏
数量严重不足、结构不合理。目前，我市养老机构中为老服务从业人员不足4000人，与我市失能、半失能老年人口产生的需求量相比，缺口巨大。养老服务人员结构也不合理，存在“4050”人员多、年轻人少，女性多、男性少等特点。
专业化水平低、服务项目单一。我市从事养老服务的人员多数经过简单的培训就上岗服务，在岗期间也很少能参加系统培训，专业化水平低、服务项目和技能单一。
待遇水平低、人员流失严重。养老机构护理人员工作强度大、工作时间长、薪资偏低，许多护理员将目前的工作视为“打工”，而非自己长期的职业选择。
体制机制仍待健全
基层管理机构设置缺位是现实问题。基层民政部门，有的没有专门养老服务科（股）室；有的虽然设置了专门科室，但只有1名工作人员。负责组织和实施养老服务具体工作的社区，工作人员更是严重不足。
下步工作推进建议
完善顶层设计，增强“三位一体”养老服务体系建设的整体性
重点做好规划的制定和衔接工作。在规划制定上，处理好机构、社区、居家和医养结合之间的关系，合理配置资源；根据变化，及时做出调整，推进几种模式相互支持、相互补充、整体推进。做好养老发展规划与国土空间、城乡建设、区域卫生发展等规划的有效衔接；将养老服务设施建设纳入社区配套用房建设范围。根据国家和省的目标要求，完善各项规划和计划，系统化确定分步实施的阶段性任务，增强操作过程的宏观统筹，使各项养老工作能够形成一个有机整体，实现立体滚桶式推进，避免出现“单打一”局面。
重点做好政策制度的体系化建设工作。进一步整合养老设施建设与运营各环节所需的土地、建审、水电、财税等优惠政策和医疗保障等支撑性政策，使之成为一个综合性、体系化的“政策包”。根据我市实际，精算社会组织和企业运营成本，合理确定补贴标准，落靠补贴款项，确保民营机构可持续运转；应科学设计目的性强的分类分级补贴政策，重点提高“三无”老人、低收入老人等困难群体的支付能力。重点完善针对经济困难的高龄、空巢、独居老人的补贴制度，能够做到为他们无偿、低偿提供亟须的基本服务。
重点做好部门间协同推进机制的构建工作。加强对承担分解任务的各有关部门和区县的督导，加强对分工配合情况的统一协调和牵头纳总，建立第三方评估制度，及时评估进度和效果，及时跟进措施保障。
聚焦主要矛盾，实现“三位一体”养老供给多元化
增强养老机构专业能力。养老机构应进一步健全各项管理制度，推行质量标准体系，推进质量和标准化建设。应完善养老机构分级服务体系，满足不同养老群体需求。应在医疗机构协助下，加强有关失能半失能和失智老人照护及老年病康复方面的知识和技能培训，建立维持性治疗护理制度，提供基本医养服务。在县乡村，依托条件较好的养老机构，改扩建成规模适度的区域养老中心，满足周边养老需求。
拓展社区养老服务功能。统筹社区为老资源配置和建设，重点补齐养老服务用房不足短板，确保养老服务中心用房需求。开展需求调查，推动服务项目的设立从供给侧牵动转为需求侧牵动。建立多元化、个性化服务项目清单，面向社会招标，推进社区嵌入式养老服务的开展；探索养老服务资源与物业公司的合作方式，形成资源互补、共同发展格局。
加大居家养老支撑力度。鼓励养老机构为居家的失能失智、半失能老人提供家庭护理床位；推行各类互助计划，提高居家照护能力。开展对社区高龄独居老人的巡访；充分发挥家庭医生作用，切实为居家养老提供健康保障。探索在农村组织各年龄段的空巢老人集中居住，相互帮助照应；鼓励村民结对照护邻近留守老人；探索设立乡村互助养老基金，促进农村养老服务可持续发展。
推进“医养结合”深入发展。鼓励三甲医院与养老机构合建医养结合联合体；鼓励二级综合医院和基层中医院转为专攻老年病的医养结合养老机构，或与养老机构开展对口支援；鼓励小型养老机构和街道（乡镇）敬老院，就近与社区、乡镇卫生中心签约合作。
提升养老服务智能化水平。加快建设养老服务管理信息系统，推进相关部门间互联互通。统筹信息管理“一张网”，建立老龄人口信息登记制度，将养老服务管理融入基层“网格化”社会治理。完善社区养老服务应用平台，拓展“一键下单”功能，推动“互联网＋养老服务”发展。
加强职业建设，壮大“三位一体”养老服务人才队伍
提升从业人员社会地位和职业认同。探索建立养老服务人员入职补贴和岗位津贴制度，加强先进典型的宣传表彰，提高广大从业人员的职业归属感和荣誉感。
加强专业人才培养。在高等医学院校设置老年护理专业，定向委培的养老护理专业学生给予学杂费减免；实行职业院校学历教育与专业技能教育“双证制”。现有各家政公司要把老年护理列为家政保姆培训的主要内容，让保姆队伍成为养老服务领域的一支重要力量。
扩大志愿服务规模。探索建立“时间银行”等志愿服务保障机制，鼓励低龄老年人加入志愿服务队伍，通过结对帮扶、志愿服务等形式，实现银龄互助、守望相助。
坚持产业引领，提高社会资本共建“三位一体”养老体系的参与度
实施项目牵动工程。围绕养老重点领域制定针对性强的产业布局规划，以需求为基础，项目为牵动，由政府创造条件，提供政策支持，引导实施一批重点项目，培育一批名牌服务产品。
发展候鸟养老产业。利用我市冰城夏都的气候资源和欧陆风情的城市特点，对接南方养老服务企业和养老机构，延伸异地养老服务，培育养生和旅居养老产业。
推进中医医养结合产业。以我省出台《黑龙江省中医药产业发展规划》为契机，借助我市现有中医药优势，大力发展中医康养产业。
加强组织领导，形成“三位一体”养老体系建设齐抓共管的工作格局
加强养老工作组织领导。应把综合推进养老工作作为各级政府保民生、保发展的重点工作之一，提上重要工作日程，定期召开由主要领导主持的会议专门研究养老工作，从党委政府层面加大协调推进力度。
合理界定政府责任。要区分政府、市场和社会的角色边界，实现政府、市场与社会之间合理的分工与合作。政府应减少对市场的过度干预，把工作重心转到主要负责研究制定政策、标准，做好配套和监管，以及切实承担“保基本、兜底线”的职责上来。
探索建立专业化网格化养老管理和服务体系。建议按照网格化、全覆盖要求，结合事业单位改革，采取市办区管，政府（事业单位）、企业（慈善赞助）、志愿者、社区专门人员“几合一”的组成方式，探索建立一批区域养老服务中心，形成与街道和社区互相配合、互为补充的基层养老工作管理和服务格局。
建立稳定的经费保障机制。发挥各级政府对养老服务投入的引领作用。加大财政资金和福利彩票公益金支持养老服务业力度，优化调整专项资金投入和补助范围。注重吸收利用社会资金进入养老领域，为养老事业注入资金和各类资源。对已有规定或承诺的各项硬件建设、税费减免政策要尽快落实到位，确保国家2022年每个街道至少建有一个具备综合功能的社区养老服务机构，社区日间照料机构覆盖率达到90%以上的目标保质保量完成。
完善协同监管和联合执法机制。建立健全养老服务领域“双随机、一公开”工作机制及多部门、跨地区的协同监管、联合执法机制，形成养老服务监管合力。
委员建言献策
让老年人老有所养老有所依老有所安
市政协十三届十九次常委会大会发言摘编
“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大力气来应对。”
20日，市政协召开十三届十九次常委会会议，部分政协委员先后围绕推进社区养老服务设施建设、失独家庭老人意定监护、让失能老人享受“医养结合”、政府购买社区居家养老服务、构建养老金融支撑体系等建言献策，旨在推进我市养老服务业多元化、多样化发展，让所有老年人老有所养、老有所依、老有所安。
推进社区养老服务设施建设满足居家养老需求
市政协委员、市社科院社会学研究所研究员 姜鸥
目前，我市96%以上老年人口首选的是养老不离家的居家养老，而且这种养老方式将持续相当长一段时间，迫切需要社区提供专业化、多样化的养老服务。养老服务设施是养老服务的重要载体，是做好养老服务的基础和前提，加强社区养老服务设施建设至关重要。距离2022年国家和省达标验收还有不到两年半时间，时间紧，任务重，需要举全市之力合力攻坚。为此，提出如下建议：
制定社区养老服务设施建设三年行动计划。制定我市社区养老服务设施2020—2022年行动计划，明确各部门工作和各区、县（市）政府职责，分期分批完成，并将目标任务纳入政府绩效考核进行督办。落实市发改委等八部门《关于推进哈尔滨市党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施的工作方案》要求，深挖养老服务资源，街道办事处全力配合，共同推进我市社区养老服务设施建设。
加大政府资金扶持力度。对已建成运营的养老服务设施，尽快足额拨付建设补贴资金。参照其他省会城市做法，给予新建社区养老服务设施一定的建设补贴和运营补贴。建议按照试点期间社区养老服务设施建设的标准给予支持，比照试点资金匹配形式，市本级补贴部分资金，其余资金由区、县（市）政府和承接社会服务的社会组织承担。
与大型企业开展合作。寻找有意愿参与社区养老服务设施建设和运营的国企背景公司，确保项目不改变为老服务用途，通过让企业承接政府建设项目或无偿为企业划拨养老服务设施用地，将盈利资金或节省资金用于补助社区养老服务设施建设。
及时调整养老机构常态化防控措施
松北区政协委员、松北区农村敬老服务中心主任 张大奎
养老机构是疫情传播的高风险机构。目前，疫情趋缓，疫情防控已进入常态化阶段。为降低疫情给养老机构带来的不利影响，建议有关部门及时调整养老机构的常态化防控措施，共克时艰，保障养老机构平稳运行，支持养老服务行业健康发展。
加强关爱，提高服务质量，保障老人正常生活。完善应急管理，做好应急预案。做好宣传教育，向老人宣传疫情的相关知识及科学防控方法。加强个人防护，引导院内老年人保持良好的个人卫生习惯。做好心理疏导，鼓励帮助老人保持乐观心态。丰富院内生活，适当组织老人进行手工、唱歌等小规模娱乐活动。
增强关爱，确保员工队伍稳定。关爱服务人员生活，改善员工生活，丰富员工精神世界，确保其良好工作状态。给予适当奖励鼓励，出台相关补贴政策。及时向机构员工提供精神慰藉及减压服务。
出台措施，扶持行业健康发展。强化联防联控部署，持续做好养老机构的疫情防控工作，杜绝发生集中感染事件，为养老机构抗击疫情提供技术支持和外援保障。落实各项优惠政策，及时指导养老机构申请办理相关优惠政策，优化审批环节，及时兑现各种优惠和帮扶措施，助力养老机构缓解运转困难。
调整政策，优化疫情常态化防控措施。有序放开养老机构全封闭管理政策，实行符合养老机构实际需求的常态化防控措施。逐步放宽养老机构内部服务限制规定，全面有序恢复常态化养老服务。继续坚持进院人员申报承诺制度，继续坚持养老机构核酸检测，继续严格管理进院人员，继续坚持院内老年人非必要不外出要求。
探索实行失独家庭老人意定监护制度
市政协委员、道里区卫生培训中心主任兼道里区红十字会秘书长 赵丽
据了解，目前我市有14000余位失独家庭老人，约7成退休，收入普遍较低。其中，近70%的失独老人患有一定程度的慢性病，失能失智的空巢、独居老人约占总人数的57%。失独老年人群体中有不少是孤老，或离异或一方已故的，他们在就医入院或入住养老机构时，会面临无监护人签字的困境。
失独老年人的意定监护，是指失独老年人在有充分判断能力时，授权意定监护人在其判断能力丧失或减弱时帮助其处理生活照料、疗养看护和财产管理等事务，一旦本人判断能力减弱或丧失，意定监护人在有关机构监督下执行此类事务的一种监护。失独老年人意定监护制度旨在破解失独老人的养老困局，保护判断能力不充分时的个人权益，其目的是老年人自身对个人利益的一种预设性保护，类似于民事信托制度。
建议我市先行探索实行失独家庭老人监护人制度，待经验成熟后再向所有成年人推广。借鉴外地经验，尽快由民政局、卫健委、人社局、医保局、住房和建设局等相关部门在法律的框架内出台符合我市实际的意定监护人制度，构建与完善可操作的制度体系以及切实可行的政策法规。加强宣传普及，鼓励与推动意定监护人制度的实施，在现有民法典的框架下，动员近亲属或社区（居委会）、指定联系人或有关公益性机构承担意定监护人这一社会责任。建立健全监管机制，建立与扶持公共监护人组织，设定准入门槛，由具有一定资质的公共组织担任公共监护人。一旦发现危害被监护人合法权益的情形，及时终止意定监护，并对意定监护人予以严惩。
让失能老人享受“医养结合”
市政协委员、国网哈尔滨供电公司高级工程师 钱程
截至2019年底，我市60周岁以上老年人口已达209.69万人，占全市总人口的22.68%。失能、半失能（失智）老人30余万人，约占全市老年人口的14.78%，并且这个比例还在逐年上升。作为国家级医养结合试点城市，我市的压力也是巨大的。迫切需要在解决社会人口老龄化问题，探索医养结合新模式的过程中对其给予更多的扶持和关注。建议如下：
多措并举，发展医养结合体，满足我市失能、半失能（失智）老人医养需求。对于接收失能、半失能老人的养老机构要从资金上进行扶持，按照创新创业优惠政策给予资金支持；对接收失能、半失能（失智）老人达一定比例的养老机构给予特殊补贴。鼓励公办、民办养老机构与医疗机构联姻，各取所长，优势互补。
培育新型职业，壮大医养服务人才队伍，助力医养结合。探索构建针对养老领域专职医护人员的系统化教育培训、薪酬管理和晋升体系。要建立护理补贴、特岗补贴等制度，解决护理人员待遇、医保、社保等涉及切身利益的问题。
尽快建立长期护理险，惠及失能、半失能（失智）老人。建立适应哈尔滨医养模式实际，具有可操作性的长期护理险，主要保障重度失能失智老人，适当兼顾照护需求高的中度失能老人。
制定完善我市后疫情时期医养结合机构应急管理体系。完善医养结合机构疫情防控工作机制，服从联防联控统一指挥，切实做好内部疫情防控工作，强化责任落实，切实加强医养结合机构行业监管和防控指导，对发现的问题及时督促整改。
完善政府购买社区居家养老服务工作
市政协委员、道里区兆麟街道办事处社会事务科负责人 涂宏梅
当前，哈尔滨已步入人口老龄化快速发展期，老龄人口的高龄化、空巢化、失能化特征日益凸显。满足其对日常照料、医疗保健、人文关怀等养老服务需求，做好社区居家养老服务尤为重要，而政府通过购买社会组织养老服务的模式可以有效推动社区居家养老服务开展。建议如下：
加大社区居家养老服务社会化力度。积极搭建起以社区为平台、社会组织为主体、社会工作为支撑的“三社联动”和公益创投等养老模式。对于社会组织能够提供的直接服务，要加大购买的项目种类，同时要购买间接服务，并在减免政策、社工补贴方面为社会组织提供优惠。助力有意愿且有实力的专业养老机构与社区对接，为有需求的老年人上门提供日间照料、康复护理等专业延伸服务。
按服务对象需要进行项目设计。由社区配合专业机构对老年人的需求进行全面的摸底调查。以社区现有资源和服务半径为依托，以社会组织为服务载体，老年人要求的日常用品或是居家服务就可以第一时间送到家门，进一步提升社区居家养老服务水平。
完善政府购买社区居家养老服务机制。社区应当建立养老服务专员，监督社会组织服务效果，为受助对象提供低偿服务。构建社区居家养老服务信息化数据平台，实时公布辖区内膳食、家政、文化服务等社区居家养老服务机构信息。充分发挥社会组织、社区工作人员和志愿者的作用，加强对空巢老人的帮扶联系。要设立专门指标对养老服务人员职业道德、职业技能和服务成效等予以重点评估，对政府购买社区养老服务进行事前、事中和事后全程评估。
构建我市养老金融支撑体系
市政协常委、黑龙江酬勤律师事务所主任 侯坤
我市日益庞大的老年群体，加大了对养老产业的需求，同时也为社会资本介入提供了空间，而社会资本进入养老产业需要商业性养老金融支持。加快构建养老金融支撑体系是积极应对我市人口老龄化的战略选择。建议如下：
加快构建和完善养老金融服务体系。在建设多层次养老服务市场的同时，应建立健全配套的养老金融服务机构体系、制度体系和市场体系。同时建立起能够连接养老事业、养老产业和养老金融的成熟产品体系，不断丰富养老金融产品和服务的供给。
鼓励各类金融机构加强养老金融创新。出台系统性的、支持养老产业发展的操作指引，鼓励金融机构创新养老金融产品和服务；积极开展债券品种创新，支持企业申请发行养老产业专项债券；适当放开保险牌照发放，降低商业银行设立养老保险子公司的门槛，放宽养老金融业务资格的市场准入；引导更多市场主体参与养老金融创新发展，带动整合社会资源向养老产业配置。
鼓励商业银行探索养老金融和养老产业融合。应鼓励、推动具备条件的商业银行探索利用综合性金融平台，整合医疗、保健、房地产等实业机构跨界合作，实现投贷联动、产融结合，为养老产业发展提供“捆绑式”和“一站式”综合金融支持。
加大养老金融的政策扶持力度。出台扶持政策，鼓励社会资本参与养老产业建设。实行政府投资新建的养老机构、养老服务设施的所有权与经营权分离改革；以优先保障盈利性养老机构土地供应、降低项目最低资本金要求、财政贴息贷款、税收优惠等政策，扶持、鼓励民间资本和社会资本进入养老产业。
全市60周岁以上老年人口209.69万人
呈基数大、增速快、高龄多、空巢比例高、失能半失能多特点
哈尔滨市1997年进入老龄化社会，比全国早2年，是老龄化程度较高的城市之一。总体情况呈现出五个方面基本特点：
开设老年人就医“绿色通道”
积极打造“养老+”模式
哈市加快发展养老服务业、完善养老服务体系
■强化顶层设计 出台实施意见
围绕《哈尔滨市养老服务业发展“十三五”规划》，哈尔滨市出台了《制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等系列配套文件，形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系。
■提升承载能力 创建6种医养结合模式
创建了“大医疗+小养老”“大养老+小医疗”“两院一体”“跨越空间”“医社结合”“两社结合”等6种医养结合模式，打造了42个医疗养老联合体，初步实现了养中设医、医中带养、医养共建。
■完善保障要素 开发“12349”智能平台
开办养老护理服务与管理大专班，两期毕业学员82名；利用各类教育、实训资源，开展职业技能和专业学历培训3200人；开发了“12349”助老公益服务热线智能平台，建立了广覆盖、多元化、可持续的养老服务网络。
■为失能、半失能老人购买居家养老服务
哈尔滨每月分别给予入住社会办养老机构的“三无”、低保、低收入老人405元、200元和100元补贴。为城区低保、低收入家庭的空巢、独居老人，以及“三低”家庭失能、半失能老人每月购买200元的居家养老服务。
■发展养老产业 积极打造“养老+”模式
“养老+旅游”板块，每年接待异地养老旅客120万余人次。“养老+地产”板块，大型社区养老服务综合体相继投入使用。“养老+产品”板块，引导更多企业研发生产适老产品。“养老+文体教育”板块，成立哈尔滨老年教育集团。
