【摘要】党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展。基本养老服务是在基本公共服务均等化的理念框架下积极应对人口老龄化的应有之义，惠州保洁13825404095有助于合理界定家庭、政府、社会、市场的责任边界，进一步增强养老服务的公平性和可及性。应将基本养老服务体系建设纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划，充分发挥国家、家庭和社会相互支持所形成的合力，以基本养老服务为抓手推动普惠型养老服务发展，构建中国特色养老服务体系。
【关键词】人口老龄化 基本养老服务 中国特色养老服务体系
【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A
当前，我国老年人口数量不断增加。国家统计局数据显示，2023年末，我国60周岁及以上人口超2.96亿，占总人口的21.1%。①预计“十四五”时期，我国60岁及以上人口将突破3亿，进入中度老龄化社会。联合国《世界人口展望2022》报告显示，我国人口老龄化的程度将持续加深，直至本世纪中叶逐渐达到顶峰，届时60岁以上老年人占比或达到35%。人口老龄化及其带来的影响具有较大的弥散性和渗透性，会形成诸多复杂问题，对于经济运行全领域、社会建设各环节、思想文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力都具有深远影响。
当前，养老保障已经成为人民最关心最直接最现实的利益问题之一。党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展。党的二十大报告强调：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”②基本养老服务是我国养老领域的重要制度创新，有助于合理界定家庭、政府、社会、市场的责任边界，将在实现“老有所养”到“老有善养”中发挥重要作用。推进基本养老服务体系建设是健全基本公共服务体系、实现基本公共服务均等化的重要内容，能够有效增强养老服务的均衡性和可及性，不断实现老年人对美好生活的向往。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调：“健全社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台。健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。”③基本养老服务何以成为中国特色养老服务体系的一个关键议题？在未来的发展过程中，需要重点解决哪些问题？本文将对这些问题进行深入探讨。
中国特色养老服务体系建设需从老龄人口的特点与需求出发
坚持以人民为中心的发展思想，结合我国现阶段的人口发展特点，解决一系列经济社会发展问题的着眼点可以统一在积极应对人口老龄化的战略框架之中。人口老龄化应对与老龄社会治理的关键在于制度及政策安排的适应、适配乃至重构。④“十四五”时期是我国新发展格局演变的关键期，也是人口老龄化进程的加速期和养老服务发展的重要战略机遇期。推动养老事业和养老产业协同发展成为积极应对人口老龄化、创造“长寿红利”的关键之举。
当前我国养老服务需求呈现出了新变化：一是养老服务需求总量增加，需要更充足、更有力的社会服务来及时回应家庭养老的压力。二是老年人逐渐形成复杂的养老预期、方式与偏好，需求结构更加多样化、多层次，不仅包含生存型，也包括发展型和娱乐型。三是与健康相关的医养康养服务需求增加，养老服务和医疗卫生服务需求出现交叉重叠。因此，需要在坚持和加强党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭等多主体的责任边界，找准各自定位，共同行动，优势互补，满足老年人的健康养老需求。
如何采取有效对策来保证养老质量和老年人福祉是一个长期的重大社会问题，而各国独特的文化背景和发展道路又增加了这一问题的复杂性。在我国，家庭是社会的基本细胞，长期承担着主要养老责任，为老年人提供物质保障、服务保障与精神保障。过去几十年来的经济、政治、文化、社会和人口变迁改变了家庭所处的宏观环境，缩小了家庭规模、重构了家庭结构。人口老龄化、家庭结构与代际关系变迁的共同作用，导致家庭内部代际之间的传统反哺功能弱化。同时，我国基本养老保险制度已经实现了全覆盖，待遇水平不断提升，为解决养老问题提供了坚实的物质保障，也使得社会成员在养老安排中拥有更多的自主权。养老保险提升了老年人的经济独立性，父母对子女的刚性经济需求减少，对于子女赡养的需求也随之减少。
完善基本养老服务体系需关注的重要问题
我国老龄事业已经走过了四十多年的发展历程，人口老龄化的治理模式与政策措施不断与时俱进，社会治理理念和社会主流观念也在不断调适。养老服务体系建设从1980年代探索起步，至21世纪初社会化的养老服务理念逐渐兴起。随后，居家、社区、机构多方主体快速发展，政府在鼓励引导的基础上逐渐加强监督管理职责。随着积极应对人口老龄化上升为国家战略，中国特色养老服务体系的顶层设计逐渐成熟，养老服务供给能力明显增强。⑤尤其是党的十八大以来，基本养老服务加快发展，内容逐步拓展。
但不可忽视的是，在我国基本养老服务体系建设取得跨越式发展的同时，依然存在城乡发展不均衡、资源分布不均、供给较为不足且供需结构错位等问题。例如，城乡困难老龄群体的服务保障缺口问题较为突出，农村社会养老保险水平不高，居家社区养老和优质普惠服务供给较为不足。为了建设与中国式现代化进程相应的养老服务体系，化解不平衡不充分问题的重要性和紧迫性日益凸显，任务更加艰巨繁重。
我国基本养老服务均等化事业亟需更完善的政策指引与清晰的理论指导。从政策而言，相关政策文件尚处于探索和引导阶段，对于基本养老服务的内涵外延、政府职能、权责界定不甚明晰。为推动解决养老服务“急难愁盼”问题，各级民政部门积极推进基本养老服务体系建设，实践探索不断涌现，但对于“基本养老服务均等化”的理念、起点以及进展仍存在地区差异。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），对于基本养老服务的内涵外延作出清晰界定，并对总体要求、重点工作和组织保障作出了明确部署，还首次发布了附件《国家基本养老服务清单》（以下简称《清单》）。事实上，早在《意见》及《清单》出台前，一些省市已经陆续推出了当地基本养老服务清单，但具有明显的差异性。直至2023年5月《意见》出台后，“服务对象、谁来服务、什么服务、如何推进”等相关问题得以通过官方文件的形式明确。特别是首次发布的《清单》，明确了16项基本养老服务内容，为地方政府提供了清晰的工作指南。
从学理上看，基本养老服务是在基本公共服务均等化的理念框架下积极应对人口老龄化的应有之义。但是基本养老服务少有可以直接对标的国际概念，可以被视为我国福利领域的概念创新和自有主张。⑥基本公共服务均等化作为我国经济社会发展的独有创举，是坚持以人民为中心的发展思想的社会实践活动。基本养老服务的建设完善是一个循序渐进的长期过程，最终目标是“推动实现全体老年人享有基本养老服务”，其中包括四个关键要素。第一，“服务”是指集体生产的、服务于公共利益的活动，作为主要的福利给付手段以满足社会成员的内在需要。因此，应包括基本养老保险、护理补贴等物质帮助，但主要内容还是照护服务，乃至关爱服务。客观而言，服务递送过程比社会保险的参保和发放更为复杂和困难。第二，“基本”意味着这些养老服务是必要且重要的，指向最为基础的生活需求。基本养老服务着眼于保基本、广覆盖、可持续，旨在满足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全体”意味着制度建设的最终指向是所有人都能够得到满足他们需要的服务。普惠性原则是指在提高基本公共服务均等化水平的过程中，逐步拓展基本养老服务的对象和内容，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。第四，基本养老服务隐含着多方主体结构。一些人认为基本公共服务均等化处理的是具有公共物品属性的公共服务，所以基本养老服务也理应由政府为个人和家庭提供。这种误解忽视了我国的基本国情，也不利于发挥多方主体的协同功能。因此，《意见》中明确提出了共担性原则，即在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务的基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料方面的负担。
推进基本养老服务体系建设的未来展望
推动实现全体老年人享有基本养老服务，是健全覆盖全生命周期的人口服务体系、促进人口长期均衡发展的必然要求，是把握养老服务规律、促进解决应对老龄化世界性难题的重要行动，是中国式现代化在养老服务领域的具体实现。⑦推进基本养老服务均等化，要做好顶层设计，逐步构建完善具有中国特色的多层次养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。
第一，以基本养老服务为抓手，发展普惠型养老服务，为人民群众提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。短期而言，要通过建立保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度等，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和标准，重点关注老年人家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，补齐制度短板。长期而言，要不断提升基本养老服务便利化可及化水平，加速推进养老服务资源以较低成本向全体老年人扩散，以此来推动养老服务业的长期稳定发展，逐步实现全体老年人都能够公平可及地获得大致均等的基本养老服务，共享改革发展成果。
第二，充分发挥国家、家庭和社会相互支持所形成的合力，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，为老年人居家养老营造支持性的社会环境。要合理把握基本养老服务与家庭责任之间的关系。“享有基本养老服务”不是要挤出家庭，更不是要替代家庭，而是要帮助和支持家庭。居家养老是我国养老服务供给的重要方向，需要多渠道为居家和社区养老赋能，从而让老年人在家庭内部享有专业化、高质量的养老服务。例如，可以通过家庭适老化改造、家庭医生签约服务等方式，改善家庭养老的条件，实现服务多方供给主体的有机融合与良性发展。
第三，基本养老服务体系建设应当纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划。面对规模庞大且快速增长的老年群体，基本养老服务可能少部分由政府直接提供，大部分将由政府购买、由市场和社会提供。对于有效需求不足的“银发市场”来说，基本养老服务体系将会起到提振和带动作用。从长期来看，随着经济社会的不断发展，养老将由生活必需型向享受型、发展型、参与型转变，实现从养老到享老、从老有所养到老有善养。基本养老服务在养老服务中所占比重有限，而老年人所需要的多层次、个性化、高品质、享受型的服务大多属于非基本养老服务，需要由市场和社会提供，银发经济发展因而也更具活力和潜力。
（作者为中国人民大学劳动人事学院教授）
【注：本文系国家自然科学基金项目（项目编号：72474217）阶段性成果】
【注释】
①王豪：《以“学”养老成潮流》，《中国青年报》，2024年8月5日。
②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。
③《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，中国政府网，2024年7月21日。
④胡湛、彭希哲：《对人口老龄化的再认识及政策思考》，《中国特色社会主义研究》，2019年第5期。
⑤杜鹏：《构建与老龄化进程相适应的中国特色养老服务体系》，《中国民政》，2022年第12期。
⑥胡宏伟、蒋浩琛：《我国基本养老服务的概念阐析与政策意涵》，《社会政策研究》，2021年第4期。
⑦李纪恒：《推动实现全体老年人享有基本养老服务》，《求是》，2023年第23期。
声明：以上文章为人民论坛杂志社原创内容
附：《善养新经济》
各路资本争相入局 掘金万亿元规模银发经济新蓝海
金台资讯
郭冀川 毛艺融
2024年被业内称为“银发经济”元年。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“发展银发经济”。国务院印发的《关于促进服务消费高质量发展的意见》提出，“大力发展银发经济，促进智慧健康养老产业发展”。
银发经济不仅包括“老年阶段的老龄经济”，还包括“未老阶段的备老经济”，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。业界普遍认为，银发经济相关产业已经具备清晰、稳定的成长逻辑和行业红利。同时，一批上市公司也早早谋划布局，拓展银发经济新赛道。
积极应对人口老龄化是一项全局性、长期性的重大战略，如何挖掘银发经济新蓝海？金融如何助力“老有所依”？针对上述问题，《证券日报》记者近日实地走访了多家养老机构，收集多位业内专家和上市公司的真实反馈，试图从中找寻答案。
市场潜力巨大
供给端需加速扩容提质
发展银发经济，既关乎民生需求，更孕育发展机遇，是重要的产业抓手。一方面，基础性服务行业需解决养老急难愁盼问题，包括老年助餐服务、居家助老服务、社区便民服务、老年健康服务、养老照护服务、老年文体服务、农村养老服务等，需要进一步扩大和完善；另一方面，银发经济聚焦多样化需求，有助于培育潜力产业。目前，上市公司通过投资、并购等方式，在老年用品制造、智慧健康养老、康复辅助器具、抗衰老产品、养老金融、旅游服务、适老化改造等产业均有所布局。
而银发经济覆盖领域的多元化和规模化更使其逐步成为经济发展新动能。国家信息中心经济预测部人口发展研究室主任、研究员胡祖铨此前表示，目前我国银发经济处在加快发展阶段，银发经济规模约7万亿元，占同期GDP比重约为6%。预计到2035年，我国银发经济规模将达到30万亿元左右，占同期GDP比重约为10%。事实上，这一数据不仅揭示了银发经济的巨大市场潜力，也凸显了当前社会对高质量养老服务与产品的迫切需求。
从需求侧来看，银发经济的需求呈现大规模、多层次、多样化的特点。随着“60后”群体进入退休阶段，该群体收入水平更高、寿命更长，受教育水平更高、健康意识更强、生活预期更丰富，对高品质、智能化养老产品和服务提出更高要求，现有养老服务体系和产品供给尚不能满足这些需求，市场缺口明显。
从供给侧来看，政策支持下养老服务供给提升、新技术推动相关产业升级。目前养老设施、养老服务、老年用品、智慧健康、文化旅游、养老金融等领域产业已有序发展，但整体规模质量水平有待提高，更多潜力产业亟须培育和发展。以老年用品制造行业为例，轮椅、助听器、老花镜等产品早已推出，但整体市场仍面临产品种类单一、功能不足等问题。
值得关注的是，银发经济也需要新质生产力的加持。例如，在康复辅助器具领域，不仅拐杖、助行器、轮椅等传统产品不断升级换代，下肢步行外骨骼机器人、智能矫形器与助行器等新型康复辅助器具也逐渐进入市场。
龙头企业率先入局
带动产业链上下游发展
面对银发经济的广阔市场，各路资本纷纷入局，以房企、险企为代表的养老产业链龙头企业尤为积极。房企利用其土地资源和开发经验，涉足养老地产领域，开发集居住、医疗、娱乐为一体的综合性养老社区。例如，万科养老业务已布局全国13个城市，共储备带床项目40余个，可提供养老床位10000张以上。
险企则通过提供养老保险、长期护理保险等金融产品，为老年人提供经济保障。同时，利用自身的资金优势，投资养老服务机构，推动养老服务专业化、规模化发展。例如，大家保险集团旗下“大家的家”已在全国布局17个城心医养社区，在杭州、北戴河、三亚等地布局多个旅居疗养社区。
养老机构的发展也带动了产业链上下游的协同发展。医疗器械、康复设备制造、适老化家居、旅游服务等产业相互促进、共同发展。例如，养老机构采购智能防走失器、电动轮椅、遥控折叠床、恒温花洒、清洁机器人、血氧仪、无甲醛地板等产品，也带动了医疗设备、康复器具、适老化家居、智能建筑等产业的发展，进一步促进养老产业链的丰富和完善。
业内普遍认为，在养老跨产业融合发展趋势下，更多细分领域龙头将不断涌现。“上市公司作为产业的先行军，在资源、资本、资金实力等方面具有优势，其对细分产业盈利性要求更高，对探索业务第二发展曲线动力更足。”和君康养事业部养老金融研究员秦婧对《证券日报》记者表示，随着上市公司加速布局，细分赛道将迎来更充分的竞争，银发经济供给端进一步提质升级，有望更好地满足现阶段老年群体的需求。
项目回报周期长
比拼运营能力成关键
记者调研发现，养老产业的发展也面临着一些挑战。以养老机构为例，近年来，在政策支持下，加盟企业新开大量养老机构，一线城市的养老机构已经趋于饱和。而从二三线城市来看，养老机构仍处于扩张阶段，但也存在市场和需求错位的现象。居民仍以居家养老为主，对养老机构有一定的刻板印象。同时，中高端的养老机构收费较高，对消费者来说也有一定的门槛。
在采访中记者发现，目前二三线城市的多数运营方普遍面临盈利难题，不少机构还处于亏本经营状态。若仅以经济收益衡量，养老机构需要运营数年之久，才有盈利的可能。从业者反馈的一个共识是，承办养老机构属于前期投入较大、入住老人不多、短期难见效益的项目。
此外，行业发展也面临市场低价竞争、床位迅速扩张、抢占政策补贴、争抢长辈客户、撬挖护理人员等挑战，供需不匹配、服务质量参差不齐等问题亟须解决。
对于房企、险企来说，挑战也随之而来。一方面，长租公寓和养老地产项目前期投入大、回报周期长、盈利难度大；另一方面，随着市场竞争加剧，比拼服务能力成为关键，如何提供差异化、个性化的服务成为亟待解决的问题。
那么，各家企业如何破局？记者在走访中了解到，以往房企、险企在土地成本较高以及资金回笼周期较长等因素制约下，“重销售轻服务”的现象较为普遍。目前的养老机构项目更加关注服务环节的轻资产运营，快速实现品牌和运营模式的输出，拓宽盈利渠道。
存量养老机构已经在谋划新的业务发力点。“养老并不是一锤子买卖，养老产业的核心还是高质量的服务。”远洋集团旗下康养品牌椿萱茂副总经理陈思告诉记者，目前公司正在尝试两个新的方向，一是委托运营，将远洋集团多年的养老服务和养老机构运营的经验复制给其他入局养老产业的公司；二是拓展居家养老业务，研发互联网+居家健康养老产品，为老年人提供线上健康指导以及线下的上门服务。
智慧养老理念深入到养老服务体系里，为老年人提供更加个性化、便捷化、高效化的养老服务。记者在走访中发现，多家养老机构都设立了智慧化客户管理系统，数字化管控让流程实现透明化。大家保险旗下养老品牌“大家的家”相关负责人对记者介绍，“大家的家”城心医养推出客户体验管理系统，将社区长者生活形成179项细分指标、611个长者标签字段，用可视化展示形式完成信息收集与反馈，让管理和服务人员能够更精准识别长者需求。
适老化产品也逐步落地，提高老年人群体的生活质量和便利性。记者实地走访时看到，在北京万科通州随园养老中心，全园采用无障碍设计，不受天气和装修布局影响，老年人走出房间可无障碍通往园区各处，降低跌倒磕碰风险。在椿萱茂(北京青塔)老年公寓，回形走廊的设计可降低阿尔茨海默病老人在夜间重复行走时迷路的风险。
公建民营养老机构也因其专业运营优势和政策扶持吸引着诸多养老群体。北京万科通州随园养老中心是公建民营的示范项目代表。“开放试运营不久，北京万科通州随园养老中心预订量就超100套房，预计在未来一年内养老中心的入住率会迅速提升。”该养老中心相关负责人对记者表示。
畅通投融资渠道
精准支持银发经济
尽管存在诸多挑战，但长远来看，银发经济仍是一片蓝海。一方面，资本正在全方位助力企业运营。一级市场上，不少地方推出产业基金、专项债等政策工具，来刺激市场投入和社会投资。二级市场上，上市公司通过投资、并购等方式积极布局银发经济领域。
“资本是企业实现高速增长与跨越式发展的助推器，更是长周期、微利性产业保持向上增长的关键动力。”秦婧表示，随着今年养老设施项目被纳入基础设施REITs常态化发行范畴，将为重资产布局养老社区的上市公司提供退出通道。
另一方面，银发经济市场需求庞大，有望厚积薄发。“长期来看，养老服务、老年健康相关消费品、养老医护设备等均是银发经济中的潜力产业，不同商业模式的产业应该依据各自的资源禀赋，有效借助相匹配的资本类型实现高质量发展。”方文咨询养老产业分析师高原对《证券日报》记者表示，比如，老年健康消费品和养老医护设备产业可借力市场化股权投资机构实现创新和商业落地。
值得注意的是，畅通投融资渠道、发挥多层次资本市场作用是推动养老产业发展的重要举措。清华五道口养老金融50人论坛秘书长董克用表示，需畅通多元化养老产业投融资渠道，发展多层次资本市场助力养老产业，同时加强社会参与，多渠道融合社会资本。
金融机构也在探索适合养老产业的金融产品和服务模式。“金融产品服务创新正在助力银发经济，如相关金融机构开发养老保险、长期护理保险等适合老年人的金融产品，满足他们多样化的金融需求。同时，金融机构可加大对养老服务设施、银发经济产业项目建设的支持力度，拓宽养老产业融资渠道。”中国城市发展研究院农文旅产业振兴研究院常务副院长袁帅表示。
多位受访专家表示，通过创新投融资方式、拓宽资金来源、完善法规制度等措施，可以为养老产业提供有力的资金支持，促进其健康发展。同时，政府、企业和社会各界也应共同努力、形成合力，推动养老产业多元化融合发展。返回搜狐，查看更多
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